中國政府今年3月公布的《國家新型城鎮化規劃》，勾畫了一個從現在到2020年的大規模建設藍圖，其內容涵蓋交通網絡、城市基礎設施和住宅房地產等諸多領域，并打算再讓1億農村居民遷入中國不斷發展的城市中。在中國經濟增速逐步放緩的大背景下，政府部門希望此舉為未來經濟前行增添動力。

 

　　當下的中國，城鎮化率達已超過50%，這表明一半以上的人口生活在城市里，同時也表明城鎮化過程進入了后半程這一加速階段。然而，城鎮化過半不僅意味著人口的遷移，同時，似乎也意味著社會各領域變革的時空格局最終到來。

 

　　有分析所指出，中國社會正在迫近一個新的歷史轉折點，即改革進入深水區。以低成本、強勢政府主導為核心特征的中國經濟模式和以高消耗、城市要素供給不可持續為核心特征的傳統城鎮化發展模式，積累了巨大的社會風險：勞動力“劉易斯拐點”現象出現；城鄉兩元化導致農民融入城市難題；社會貧富差距接近警戒線；社會保障不完善引發疑似“中等收入陷阱”初級階段的現象；以出口和投資為驅動力的衰減共振；地方政府“公司化”并陷入GDP崇拜綜合癥不能自拔；法治不斷給經濟發展讓路；生態污染危機日趨嚴重；食品安全危機和公眾信任危機爆發；企業在“國進民退”的同時上演著“國強民弱”；政府監管過度導致成為權力尋租的樂園；地方“造城運動”和“鬼城”頻現……這些問題都有待于在深化改革中逐步化解，如此中國經濟社會才能進入穩步發展新階段。

 

　　關于新型城鎮化的設想可謂五花八門，各種流派和觀點各有側重，有些甚至是互相排斥的。但無論怎樣，新型城鎮化的核心離不開“創新、和諧、公平、自由”等詞匯。新型城鎮化的核心歸根到底是人的城鎮化，其能成功與否，關鍵取決于能否深層次地理清和解決好以下三個轉變。

 

　　城市化向新城鎮化的轉變

 

　　目前，全球各發達國家的城市發展，都在“回歸自然”，都在強調走“生態保障型”的設計理念與實現路徑，普遍持“反大都市化”觀點。事實上，歐美城市化進程，即便是在二戰后經濟與人口高速發展階段，也始終未脫離人性化的軌跡，其城市化發展脈絡清晰：村、鎮、中小城市、大城市鱗次櫛比，相互纏結，不存在“突兀”的所謂城市群。尤其是德國的城市化發展，從設計理念到空間結構布局，都充分體現出們今天正在提倡的“城鎮化”特征。

 

　　中國之所以選用“新型城鎮化”而未按國際慣例使用“城市化”一詞，其出發點與落腳點均在于解決占中國人口過半數的廣大農民的歸宿問題。這就必須從中國國情出發，在“鎮”字上下功夫，在“鎮”字上尋求突破，在“鎮”字上最終求得落點。那種通過在“圖上作業”，在全國地圖上“圈上幾個圈”，再下達指令搞上幾個所謂“城市群”，試圖以此來“一勞永逸”的解決中國城鎮化發展的路徑問題，其設計的邏輯起點就存在錯誤的。

 

　　之所以不能提倡“城市化”，主要原因是其導向易使人們的行為走向大都市化。而“城鎮化”的“鎮”，并非是狹義的村鎮，而是指廣義的非大都市，可以將其理解為習近平所言的小城市。不可否認，邁向大都市是廣大百姓之所欲，但卻不為中國國情能承載，更不應成為科學決策的依據。

 

　　中國城市承載力持續下降，以水資源為例，東部地區經濟發達，一個東部的小城鎮的水消耗量與中部地區中等城市及西部地區大城市持平。這說明，東部地區的人口聚集已經接近極限，空間布局如若再以這種超大方式作為邏輯起點去設計，去推動產生新的城市群，甚至到水資源更為缺乏的中部、西部地區去復制若干個城市群，后果都是嚴重的。“城鎮化”發展路徑不單純是理念問題，更與國情和現實關聯，，路要一步步走，飯要一口口吃，城鎮化發展也要如此。

 

　　二元結構向城鄉一體化的轉變

 

　　實現城鄉發展一體化，是經濟社會發展的內在規律，是中國現代化建設的重要內容和發展方向。從理論上講，工農、城鄉的內在聯系決定了城鄉要一體化發展。 工業和農業之間、城市和農村之間存在著內在的有機聯系，彼此是相互依賴、相互補充、相互促進的。 城鄉一體化發展，就是把工業和農業、城市和農村作為一個有機統一整體，充分發揮彼此相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進作用，特別是充分發揮工業和城市對農業和農村發展的輻射和帶動作用，實現工業與農業協調發展。

 

　　推進中國城鄉發展一體化，主要障礙是城鄉二元結構。而消除“二元結構”社會，是中國城鎮化建設最具標志性意義的戰略目標。完成這一歷史任務，方能使中國現代化建設，補齊失缺度，具有完整性；方能使中國小康社會建設，解決均衡度，具有充實性。

 

　　資源戰略專家宋健坤指出，從目前看，要成功消除“二元結構”社會，必須發揮“孵化”，“消納”，“反哺”這三大功能作用。

 

　　所謂城鎮化建設的“孵化功能”，是指在城鎮化建設過程中，必須立足于在農村領域推進小城鎮建設的同時，積極推動產業向中西部廣大農村轉移，實現以產業發展來“孵化”城鎮化的建設。目前在全球范圍看，發展中國家的城市化建設沒有一個是被公認成功的,其城鎮化建設失敗的主要原因，均在于缺少以產業作動能的支持。

 

　　所謂城鎮化建設的“消納功能”，是指在城鎮化建設過程中，首先要客觀地評估現有的城鎮化發展的“承載力”水平，其后要對城鎮化未來發展的目標期設定一個“安全閥值”，這樣方可在預知的合理發展空間內，讓現有城鎮做到積極有序地接納“新成員”。

 

　　所謂城鎮化建設的“反哺功能”，是指在城鎮化建設過程中，中央政府要加大對農村經濟與社會發展中的一次財政支持力度與對農民的二次財政轉移的支付力度。這樣，方可有效地推動農村經濟的快速發展，大幅度縮小城鄉居民的消費差距，使農民盡快分享到國家高速發展的紅利。從政策實施的效果看，僅靠對產出效益甚差的農產品進行有限度的直補，無法從根本上消除城鄉居民的差距，更無法解決農民最盼望解決的現實困難。

 

　　中國要消除“二元結構”社會，實現城鄉一體化的發展目標，還要走相當長的路。“孵化功能”、“消納功能”、“反哺功能”成為消除中國社會現有“二元結構”的三大基本功能。這三大功能的發揮，可以有效縮減目前的城鄉差異，緩解中國廣大農村積壓已久的矛盾，是現階段解決“二元結構”差異化的積極手段。

 

　　向城鄉土地同權同價的轉變

 

　　中國城鎮化中最突出的問題是如何進行農村土地制度的改革和創新。農村土地是集體土地所有制，土地數量固定，但用地性質可以變化，不同用途土地的差價懸殊，這就使得土地溢生出“分配和再分配”的利益問題。中國城鎮化的下一步發展，最大難點問題在于對現有農村土地制度的改革。目前，城鎮化在部分地區的推行，事實上已經演變成“賺取土地差價的運動”。國務院發展研究中心研究員吳敬璉指出，近年來政府從征購價格和土地批租價格間所賺取差價最低估計為30萬億人民幣。

 

　　因此，建立“新型土地”制度，成為中國城鎮化建設中最為艱巨的任務。土地問題，歷來是中國經濟與社會發展最為敏感的問題。中國城鎮化建設過程所環繞的主題，實質就是土地的制度設計問題。

 

　　放眼望去，在土地資源日益緊張的今天，占用大量土地的的高爾夫球場、沒有效益的開發區，并不鮮見；地方土地財政膨脹出的鬼城、小產權房，比比皆是。由于土地資源的價值，在中國只有通過管理者之手，才能經過“指標”、“價格”、“規模”、“土地性質轉換”等各種名目，實現價值的增值，由此產生了巨大的利益黑洞，為貪腐分子提供了可乘之機。

 

　　在新型城鎮化進程中，應該反省已有的土地財政政策的種種弊端，并切實加以解決。通過改革讓土地的成本大幅下降，讓城市土地真正成為外來人口落戶的載體，使其安居樂業，只有這樣，城市發展才能繼續釋放中國人力資源的紅利，抑制“劉易斯拐點”的過早到來。此外，戶籍制度和土地制度改革應協調聯動，戶籍上，讓農民工就地市民化并和城市市民享受同樣的社會保障體系；土地上，參照同級城市用地價格提高農村征地補償水平，逐步實現城鄉土地同權同價。

 

　　土地制度如何改革？是將土地從農民手中“贖買”后再全面實施土地資源的市場化配置；還是有條件地將集體土地的“使用權”全面國有化；或是在國有體系下繼續實施土地“使用權”的“市場化配置”，都必須全面衡量利弊，審慎推進管理權的選擇方式，是向現有地權擁有方傾斜，還是向索取地權的利益方傾斜，亦或是增加自己的“權利地租效益”，也需要仔細斟酌。目前看，土地制度無論以何種方式設計，最應堅守的原則底線，是要避免城鎮化成為新一波掠奪農民土地的全面運動。