“以人為核心的城鎮化要堅持二維改革路徑，一維是戶籍制度改革，一維是基本公共服務常住人口全覆蓋。”民建中央副主席、全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻近日表示。

 

　　“農村的轉移人口大量在城市中居住，應該把居住證和城市的公共服務均等化很好地結合起來，進一步淡化戶籍制度對城鎮化過程的影響。”全國人大財經委員會副主任委員、中國體改研究會會長彭森說。

 

　　逐步實現“同城同權”

 

　　12月4日，國務院法制辦會同公安部反復修改形成的《居住證管理辦法(征求意見稿)》正向社會公開征求意見。該意見稿規定，居民離開戶口所在地到其他市級以上城市居住半年以上就可以申領居住證。居住證持有人在居住地享受與當地戶籍人口同等的受教育、就業、社保和住房公積金等10項基本公共服務。居住證由縣級人民政府公安機關簽發，每年簽注一次。首次申請領取居住證，免收證件工本費。

 

　　該項新法規的征求意見稿明確了居住證發放地人民政府確定落戶條件：建制鎮和小城市的落戶條件為在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有穩定住所；城區人口50萬至100萬的中等城市的落戶條件為在城市有穩定就業并有穩定住所，并按照國家規定參加社會保險達到一定年限，但對穩定住所不得設置住房面積、金額等要求，對參加社會保險年限的要求不得超過3年；城區人口100萬至500萬的大城市的落戶條件為在城市有穩定就業達到一定年限并有穩定住所，并按照國家規定參加社會保險達到一定年限，但對參加社會保險年限的要求不得超過5年，其中城區人口300萬至500萬的大城市可以對穩定就業的范圍、年限和穩定住所的范圍、條件等作出規定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度；城區人口500萬以上的特大城市應當根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有穩定就業和穩定住所、參加社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，合理設置積分分值。

 

　　居住證制度緣起于二十多年來中國多個地方改革戶籍制度的探索與試點。上世紀九十年代初期，一些地方就推行過花錢購買藍本（印）戶口，后來普遍實行暫住證制度和居住證制度。現在，居住證的“福利含金量”逐步向戶口本看齊。根據“征求意見稿”，居住證持有者享有的基本權利基本如下：在居住地享受免費義務教育、平等就業、參加社保醫保、繳存提取使用公積金、法律援助、計生優待等法定權利；依法在居住地享有辦理入境證件、機動車登記、申領駕照、參加職業資格考試、申請授予職業資格等便利；逐步享有與當地戶籍人口同等的中職教育資助、就業補貼、住房保障、基本養老保障、社會福利、居委會選舉、隨遷子女在當地參加中考與高考等權利。

 

　　“我也看了征求意見稿，第一部分居住證持有人應該享有的基本公共服務和權利，還是不少的，最重要的是就近免費接受義務教育，這可能是居住證中最大的含金量。這是很多新市民和流動就業人口最關注，也是最重要的權利。”中國人民大學公共管理學院副院長許光建針對《居住證管理辦法(征求意見稿)》評價說。

 

　　資料顯示，2012年中國常住人口城鎮化率達到52.6%，戶籍人口城鎮化率僅為35%，兩者相差17.6個百分點，有近2億人在城鎮生活和穩定就業的常住人口沒有戶口和住房，不能與有戶口的城鎮居民享受同等社會保障。有分析認為，通過戶籍制度改革，不管是現在已有的權利，還是未來會逐漸有的新權利，基本目標是實現城鎮人口的“同城同權”。

 

　　根據征求意見稿的條例，北京、上海、廣州等特大城市，要在積分制下進行居住證落戶。國家行政學院公共管理教授竹立家認為，這是為了避免出現一些發展中國家出現的“貧民窟”之類困境。“因為我們國家是發展中國家，根據印度、巴西以及阿根廷的經驗，當城市的承載力非常脆弱時，城市特別是一些大城市周邊，就會形成所謂的貧民窟。”竹立家分析，一般來說，人們還是向往大城市，因為大城市機會比較多，但事實上，大城市并不是人們想象的那樣美好。“中國作為發展中大國、一個正在向城鎮化邁進的大國，我們要避免這種類似的困境，因此，這種積分標準相對來說是合理的。”

 

　　淡化戶籍制度對城鎮化影響

 

　　全國人大財經委員會副主任委員、中國體改研究會會長彭森認為，中國在戶籍制度方面的改革政策已經開始推行，但最根本的一條是把過去人們根深蒂固的戶籍觀念淡化。“我們看到很多農民工進城，農村的轉移人口大量在城市中居住，實際上應該把居住證和城市的公共服務均等化很好地結合起來，進一步的淡化戶籍制度對城鎮化過程的影響。真正建立好農村轉移人口市民化的成本分擔機制。”

 

　　民建中央副主席、全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻認為，城鎮化涉及五大要素：人、業、錢、地、房。這五大要素中，“人”是新型城鎮化的核心。他說，中央全面深化改革領導小組已經對戶籍改革做出明確具體的決定，國務院也就戶籍改革頒布了新的文件，但是，人的城鎮化是不是就等于戶籍制度改革？在這個問題上應該澄清一些誤區。戶籍改革是基礎，有了戶籍沒有公共服務，這不是市民化；有了戶籍，如果能把基本公共服務覆蓋到農民工，才是市民化。所以，一定要堅持戶籍制度改革和基本公共服務常住人口全覆蓋的二維改革路徑，不要以為戶改就是市民化。

 

　　辜勝阻提出，城鎮化需圍繞“人、業、錢、地、房”五個要素推進改革，深化諸如土地制度、公共服務體制、城市投融資體制、戶籍制度和人口管理制度、房地產管理、財稅體制、城市管理體制等一系列配套改革。

 

　　辜勝阻認為，要注重城市的產業支撐和居民的穩定就業，防止中國城鎮化出現“拉美化”現象。他建議通過大規模減稅減費、改革金融體制等措施，幫助中小微企業緩解成本高、融資難、利潤薄、轉型難的問題，為實體經濟發展營造良好環境，發揮其創造就業崗位、吸納就業的作用；構建進城人口的職業培訓體系和創業扶持體系，提高進城人口的就業水平。

 

　　“市民化的難點在穩定就業機會，要讓轉移人口進得來、住得下、融得進、可創業、能就業，成為城鎮建設者和發展成果享受者，成為城鎮活力和創造力、競爭力的重要來源。”辜勝阻說。

 

　　農業部農村經濟研究中心主任、研究員宋洪遠認為，要推進農業轉移人口市民化，“一是解決好已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口的落戶問題，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。二是發展各具特色的城市產業體系，強化城市間的專業分工與協作，增強中小城市產業承接能力，有效吸納農業轉移人口。三是加快推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，統籌城鄉義務教育均衡配置，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，將農村養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。”

 

　　著力提升城市公共服務功能

 

　　今年3月16日，國家發改委會同公安部、財政部、國土部等14部門編制的《國家新型城鎮化規劃（2014 2020）》正式發布。按照該規劃，到2020年，中國常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

 

　　專家認為，隨著農村人口向城市逐步流動，各級政府承擔的公共服務功能繼續增加。在逐步放寬戶籍限制的大背景下，提升城市公共服務功能已成為推進城鎮化的當務之急。

 

　　辜勝阻提出，戶籍改革要堅持六大原則：因城而異，因人而異，存量優先，自愿選擇，以基本公共服務全覆蓋為基礎，保障轉移者權益。辜勝阻說，城鎮化要防范五大誤區，或稱五大陷阱：一要防有城無市的過度城鎮化，城鎮化缺乏產業支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”；二要防有速度無質量的城鎮化，避免地方一哄而起搞大躍進，一味追求城鎮化的高速度和規模擴張，陷入速度至上陷阱；三要防城鎮化的“房地產化”，過度依賴土地財政，避免過高地價推高房價、陷入賣地財政陷阱；四要防地方政府以地生財，消滅村莊，大量農民“被上樓”，陷入掠奪式發展陷阱；五要防特大都市“大城市病”，避免重物的城鎮化而輕人的城鎮化，陷入高樓林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨脹、環境惡化、資源粗放開發的陷阱。

 

　　辜勝阻認為，城鎮化是市場經濟發展的自然結果，推進城鎮化要尊重客觀規律，但這并不意味著政府對城鎮化無所作為。他說，僅靠市場“無形之手”會造成市場失靈，即具有外部性的公共服務和基礎設施等會達不到社會總體需要的水平。新型城鎮化需要市場“無形之手”和政府“有形之手”的兩手配合。同時，要防止政府變成“閑不住的手”而過度干預，把好經念歪。也就是說，政府既不能越位，也不能缺位。

 

　　“要防止政府承擔無限的責任。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令在不久前召開的第三屆中國城市管理高峰論壇上說，在實踐當中，相當多的地方、政府大包大攬，官府造城，結果導致農民的訴求隨之提高，政府被綁架。“城鎮化有相當多的公共服務，政府必須負起責任，必須增加投入、必須增加管理，必須提高服務水平。”喬潤令認為，低成本是城鎮化實踐的重要條件。如何實現低成本，就是要實現市場化！