南山區是改革開放的前沿陣地，常住人口達到100多萬，這里曾經是深圳經濟特區的能源基地和重工業基地，現在是重要的高新技術產業基地，擁有騰訊、中興、邁瑞、創維等眾多高科技企業，培育了上市企業100餘家。轄區高端人才聚集，居民對環境保護等公共服務的要求高，環境監督執法的壓力較全國其他地區更大。記者從南山區環境保護和水務局了解到，為了配合建設「宜居宜業的現代化海濱城區」，南山區近期進行環保監督管理制度改革試水，優化整合資源，解決環境信訪等民生問題，成效顯著，有望破解大城市環保執法難題。

　　香港商報記者 黃鳳鳴

　　大城市環保執法為何難破題?

　　商戶多、執法人員少

　　記者從南山區環境保護和水務局獲悉，2013年，南山區就新增工商戶11893戶，總量達到32160戶。目前區環保監管人員執法編制僅20名，平均每名執法人員要承擔1600多戶的監管任務，人少事多的矛盾突出。

　　環境監督執法方面的法律法規「一刀切」的現象較為普遍

　　中國的環境影響評價制度依據企業的規模、排污的狀况、所處位置的敏感程度等因素，對不同的項目提出了「報告書」、「報告表」、「登記表」等不同的要求。但是在環境監督執法領域，則較少出現分類管理的概念。對於違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的違法行為，依據《中華人民共和國行政處罰法》是不予行政處罰的，但是目前環保執法領域的法律法規基本未對此條款所涵蓋的類型進行界定，「一刀切」現象普遍。

　　調查難、執行難、周期長

　　執法人員經常會遇到尷尬的問題，商戶不配合執法現象時有發生，比如個體商戶不提供營業執照、身份證，聲稱老闆不在等。

　　調查難、取證難，自然也加長了執法周期，增加了執法難度。

　　執法人員為規避風險傾向於重罰

　　執法人員為避免瀆職失職，傾向於直接重罰，大量本可以改正的企業被直接處罰，企業整改的積極性大大降低。除了環境監管失職，群體事件、媒體曝光、紀檢追責、行政復議、上級考核等均有可能給執法人員帶來非常嚴重的后果。

　　居民對環境保護意識增強

　　隨著生活水平的提高，加上大城市居民文化素質偏高，群眾對環境保護意識越來越高，南山區受理環境問題的投訴量就占1/3。

　　大城市環保執法如何破題?

　　以上這些因素，均對大城市環保執法增加了難度。南山區目前進行了環保監督管理制度改革試水，引入社會多方力量參與環境管理，創新建立了「信訪調解制」、「監督分類管理制」，企業及市民投訴率大幅度下降，重點污染源和環境風險源的監管更加有力，成效明顯，也為大城市環保執法如何破題提供了有益的探索。

　　信訪調解制由「直接處罰」轉變為「限期整改」

　　在改革中，南山推行環境信訪調解制度內容之一就是，由「直接處罰」轉變為「限期整改」，對於輕微違法且願意整改的被投訴單位，沒有造成嚴重后果的，其中包括未按規定進行排污申報未產生環境影響且及時改正、餐飲服務業產生的油烟等污染物超標但未造成危害后果且及時整改等情形，不啟動全面執法檢查，而是給予其「限期整改」的機會。如果在規定期限內無特殊原因未完成整改任務的，則啟動處罰程序。

　　目前看來，信訪調解制已起到明顯的效果：首先，投訴方和被投訴方互動互諒，換位思考，而不是以前的「老死不相往來」，投訴人也不再提無理要求;其次，多方參與縮短了解決時間，讓雙方均有壓力，且產生整改合力;第三，調動了雙方積極性，建立了溝通渠道，投訴方得到尊重;最后，多方的參與溝通，也起到環境宣講的作用，提高了商戶自覺守法的意識。

　　記者從南山區環境保護和水務局了解到，2014年6月實行信訪調解制以來，信訪數量為3827宗，比去年同期少了808宗，為近5年來信訪數量首次下降，下降幅度達17.4%。

　　監督分類管理制根據性質區分對待

　　南山區通過開展環境信訪調解工作，大大縮短了信訪案件的辦理時間，釋放出來的執法人手可集中精力投入到重點污染源和環境風險源企業監管，將有限的行政監管資源向重點污染企業傾斜。

　　針對「被動監管超負荷、主動監管不足」等問題，推行日常環保監管分類管理制，根據污染性質輕重，分「抽查制」和「名單制」。從對生態環境的影響還是對居民健康的影響來看，工業廢氣、工業廢水、危險廢物等污染比噪聲、油烟等沒有累加效果的污染更為嚴重。在監管中，南山區主動將執法力量向重點污染源和環境風險源傾斜，力爭管住管好。

　　抽查制

　　南山區對已開展環境影響評價的非重點污染源企業、環評備案制企業和夜間超時施工許可企業等按照一定比例實行抽查，抽查企業名單由移動執法系統隨機產生。

　　南山區環保執法人員告訴記者，抽查制好處多：首先，企業主動守法了，增加了企業自律的自覺性;其二，增加了抽檢概率，因為無投訴也可能被抽查到;其三，突擊主動檢查，易發現問題隱患;其四，增加了執法的威懾力，厘清執法人員的責任邊界，調動了執法人員的積極性。

　　名單制

　　南山區堅持把重點污染源名錄的企業列入大名單，實行頻次監管和全覆蓋監管。在此基礎上，主動把各類專項執法行動名單的企業以及社會關注的企業，及時納入名單制予以監管。去年以來，南山區根據每年上級環保部門列出的環境風險源，諸如排放重金屬、VOC等，對這些企業也實施名單制管理，這樣的企業以前有59家，現在增加到148家。

　　對於工業廢水、廢氣、廢渣污染等嚴重環境違法問題，堅決予以查處。去年，南山區環境保護和水務局共下達行政處罰決定書86份、處罰金額323萬元。

　　多方參與，引入社會力量

　　在以往的環境管理中，環保部門執法往往是「單打獨斗」，執法難度較大。改革后引入社會力量參與環境管理，讓公檢法、相關職能部門、基層組織、專家、律師、NGO等力量加入，積極推行建築工程環境監理制度、誠信檔案管理制度、重點企業監管專家參與制度、處罰案件律師把關制度，形成多方參與、齊抓共管的良好氛圍。

　　以專家進廠為例，參與對重點企業的環保日常監管工作的專家在深圳市人居環境委專家庫中按照專業背景、擅長領域隨機抽取，每次抽取人數不少於3人。參與的專家對重點污染源企業名單企業每半年至少檢查1次，對列入專項行動名單中的企業按要求具體確定檢查頻次。重點檢查重點污染源企業的環評報告、環保批文、環境安全等事項，參與檢查的專家均須提交書面檢查意見。

　　再以律師駐點為例，駐點律師在執法人員提出行政處罰建議后，正式立案前對案件進行審核，主要審核以下兩方面：是否屬於違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果等不予行政處罰的情形;違法事實是否清楚、處罰證據是否確鑿、適用法律是否正確、程度是否合法、自由裁量是否得當。

　　多方參與，也取得不俗的成效，2014年6月推行改革以來，累計對5處建築施工單位開展工程監理，投訴量明顯少於其他工地。去年以來，南山區環境保護和水務局移送法院強制執行的行政處罰案件共有35宗，向公安部門移送了首宗涉嫌環境違法適用行政拘留的行政處罰案件，向檢察院移交1宗環境公益訴訟案件，起到了強有力的震懾作用。

　　信訪調解制的成功案例

　　1﹒中海油大廈噪聲施工擾民問題中海油大廈由於緊鄰住宅區，夜間施工擾民問題曾非常突出，一年內有6次因違法超時施工受到行政處罰，但由於工期緊，施工方仍然存在違法施工行為，導致投訴不斷，僅2014年4月投訴就達到50多宗，其中2次投訴到南山區區委書記信箱。

　　在信訪調解過程中，南山環保執法人員在多次與施工方、投訴方溝通的基礎上，專門組織建設單位、施工單位、投訴人代表、投訴人所在小區業委會負責人、投訴人所在小區物業管理負責人召開多方協調會。在溝通中，施工單位負責人向投訴人表達了歉意，介紹了整個工程建設情况，表示今后要加強施工現場管理，合理安排施工設備、工藝，最大程度降低對周邊居民的影響，并留下聯繫方式，承諾有噪聲擾民可第一時間聯繫，及時有效處理。投訴方也了解到了相關建築施工知識，對於確有施工工藝要求需要，經依法許可夜間連續施工的情形也表示理解支持。經過調解，中海油大廈工地噪聲擾民問題得到了妥善解決。

　　2﹒旺海怡苑餐飲油烟擾民問題

　　旺海怡苑樓下共有七家餐飲企業，該片區的排烟管道由於年久失修存在嚴重的漏油漏烟現象。對此，當地居民多次向南山區書記信箱等途徑反映，僅去年6月份投訴量就達20多宗。

　　在信訪案件處理過程中，執法人員了解到七家餐飲企業共用2根油烟排放管道，由於維修成本高，且無人牽頭組織，導致維修方案遲遲定不下來，引起當地居民強烈不滿，有些居民甚至以影響小區美觀為由堅決反對餐飲企業維修烟道。為此，執法人員多次與管理處、業主委員會和居民溝通，講解了油烟一定要通過高空予以排放的知識，得到了居民理解支持。同時執法人員與七家餐飲企業約談，積極開展環保法律法規的宣傳，要求其尽快制定維修方案，一周內完成維修，并及時徵求管理處和居民意見，主動接受居民監督。經過協調，餐飲企業在規定時間內更換了烟管，從此，旺海怡苑再無一例油烟擾民投訴。