經濟觀察報 記者 杜濤  “這下壓力都在省里了”，一位東部省級財政部門負責債務管理的人士告訴經濟觀察報記者。

　　這位財政部門債務管理人士感受到的壓力，主要來自2016年11月11日國務院辦公廳出台的《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下稱《預案》）。因為這份文件中最核心的一條明確：“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。”

　　中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對經濟觀察報表示，“財政部一直在地方經濟發展和地方債務之間尋找平衡點。財政部門對地方債務有預警職責，重視危機提前預警處理，財政部門對未來地方債務管理會越來越規范，越來越透明，越來越有信心來把控，地方政府的債務融資和地方政府的融資會徹底切割分開。”

　　在一些城投公司和地方財政部門看來，國務院通過《預案》再一次強調了政府債務和企業債務之間的關系，也再一次打消了一些地方部門對中央托底債務的幻想。這會對市場投資者產生影響，而對于銀行來說，也不能像以前那樣只要有政府信用背書，就放貸款。《預案》中規定，政府債務或有債務風險事件向上級或省級政府報告，並抄送上級或省級財政部門。地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。省級債務應急領導小組督促市縣政府落實債務風險應急處置措施，跟蹤債務風險化解情況。

　　《預案》的出台是自十八屆三中全會提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”以來，中央政府第二次強調對于地方政府債務“中央不救助”的原則。上一次，是在2014年10月2日發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下稱“43號文”）中。這一次，《預案》更進一步強調：省級政府對下屬市縣債務的責任和義務，並表示“啟動責任追究程序”。

　　事實上，自2016年10月以來，財政部便密集出台有關規范地方政府舉債的相關措施：先是在10月初要求各地專員辦督查地方政府違規出具擔保函，到之後財政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平台公司、國有企業、事業單位等債務余額情況，再到《預案》出台。財政部風險防范意識和手段都在加碼。

　　為何在審計署已經進行了兩次大規模全國政府性債務審計之後，財政部還要摸底2014年至今的地方債務余額？為何在此前早已出台了多份規范文件、並先後置換7.2萬億元地方債務之後，國務院還要再出一份被視為是“43號文加強版”的《預案》？

　　這背後，是國務院對一些地方明股實債、兜底社會投資收益率、借PPP之名貸款等新舉債形式的警惕和擔憂。而這些變形後的新舉債方式，在最近兩年間，在舉債通道被規范後，在收入緊繃和投資資金缺口的雙向考驗下，成為一些地方政府的秘密武器。

　　鎖定16萬億

　　回頭看，“43號文”僅僅是國務院對地方債務管控的開始。

　　通過2014年10月2日出台的“43號文”，中央政府首次全面明確了建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門，不得通過企事業單位等舉措，剝離融資平台政府融資職能，切實做到誰借誰還。

　　在趙全厚看來，“43號文”就是落實修訂後的《預算法》，解決了政府間的債務關系，政企之間的債務關系問題。強調了中央對地方政府債務不救助，但是“43號文”沒講清楚省政府對省以下地方政府是否有救助責任。

　　“43號文”出台後不久，財政部、發改委、央行、銀監會聯合發文《關于開展地方政府存量債務清理甄別初步結果核查工作的通知》，要求核查截止日期至2015年4月8日的一類債務，也就是地方政府直接債務。

　　當時存量債務核查工作的具體分工是：財政部專員辦負責核查買斷(BT)和工程應付款；發改委核查企業債務，也就是融資平台的債務；中國人民銀行、銀監會負責核查地方債務中的銀行貸款、短融債券等。

　　通過核查存量債務，國務院鎖定了地方政府債務。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關于批准《國務院關于提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議，2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元。16萬億共分為兩個部分，一是最終甄別確認的2014年末地方政府債務余額，一是2015年3月全國人大批准的2015年地方政府債務新增限額。

　　在財政部核查債務之後，便開始了地方債務置換，截至到2016年9月底，全國地方累計完成發行置換債券7.2萬億元。通過債務置換，地方政府將時間短、利率高的債務轉換成時間長利率低的債券，給地方政府節約了利息支出，降低了地方政府的負擔。

　　不過，此時，無論是中央政府、地方政府還是融資平台公司，都感覺到實施兩年的“43號文”對于面對着收入緊繃、投資資金缺口的地方政府而言，實際約束效果越來越“有待評估”。一家城投公司的負責人說，“‘43號文’影響越來越小了。‘43號文’出台後地方城投公司關了嗎？幾乎一個都沒關，原來怎麼樣，現在還一樣，就是借債融資難一點。隨着時間越來越長，43號文發揮多大作用還需要評估。”

　　財政部顯然也意識到地方政府債務的嚴峻性。按照此前的預定目標：截至2016年，地方債務的情況應該是：2015年鎖定的16萬億以及2016年地方債券的1.18萬億，總共17.18萬億。

　　財政部認為當前地方政府債務領域也出現了一些新的問題，主要是“局部地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標准，違法違規融資擔保現象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等，需要引起重視。”

　　在2015年召開的一次政府引導基金會中，財政部相關人士表示有些基金沒有按照市場化原則運作，政府承擔了無限責任。比如一是對社會資本承諾保底收益率，收益達不到的由政府補足。第二個表現是約定基金本金如出現虧損也是由政府補足。這類資金實際上是由政府對社會資本的還本付息進行了兜底，明股暗債，加大了財政風險。

　　2015年年底的財政工作會議中，時任財政部部長樓繼偉表達了對于PPP的擔憂，他表示，現對已經進入“籠子”的債務而言，變相舉債問題更令人擔憂，有的地方受債務管理政策約束，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資，將PPP異化走偏。

　　變形舉債

　　審計署在2016年6月底公布的審計數據進一步印證了財政部的擔憂：截至2015年年底，浙江、河南、湖南、黑龍江4省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

　　根據審計署此前對地方政府性債務的審計：截至2013年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。融資平台公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借4萬億元、3萬億元、1.78萬億元。

　　而到了2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過的《國務院關于提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議確定，2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元。如果算上2016年地方債券的1.18萬億，總共達到了17.18萬億。

　　趙全厚說，“審計署一般是按照會計和法律原則來進行的，主要集中于舉債是否有擔保，會計上是否屬實等問題，而財政部是按照政府債務的財政正義原則來統計的。有些融資平台欠下的很多債實際上是政府的，但政府現在沒有能力償還，只能通過融資平台。”

　　從2013年到2016年，這三年間，中國規范地方政府舉債政策不斷出台，中央財政也不斷加大支出力度，但看起來在經濟增長和改革面前，地方政府似乎始終沒有擺脫缺錢的困擾。于是，各種變形後的舉債手段不斷出現。

　　東部一家城投的負責人對經濟觀察報表示，“財政部看到債務變化的一些跡象，今年10月財政部發文再查地方債務數據，但是財政部官方又表示，地方債務一直都是可控的，一方面顯示了地方債務問題的嚴峻，又說很可控的，之間是有疑慮的。”

　　因此，在今年11月11日的《預案》出台之前，財政部已經在2016年10月前後連續要求各地專員辦督查地方政府違規出具擔保函，之後又部署摸底2014年以來全國地方政府融資平台公司、國有企業、事業單位等債務余額情況。

　　2016年的8月，財政部以解析“不規范PPP與政府購買服務變相舉債”為主題在財政部的PPP中心召開座談會，邀請主管部門和PPP行業人士參加。參會的有財政部金融司、PPP中心以及其他相關方面的人士。

　　在此之前的一個月，2016年7月，財政部相關業務司局調研了地方經濟風險中債務風險問題，其中特別提到了國家開發銀行的棚改貸款和專項建設基金。一位熟悉調研情況的地方財稅人士稱，無論是棚改貸款還是專項建設基金，給地方債務带來的風險都不容樂觀。

　　中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成認為，在地方債務管理收緊的情況下，棚改貸款和專項建設基金填補的只是地方政府建設項目資金的缺口，“從法律上來講，棚改貸款、專項建設基金與地方政府債務是沒有直接關系的，因為《預算法》規定地方財政是不能擔保的，擔保不具備法律效力”。

　　但顯然，法律上沒有承認，並不代表事實上的地方債務不存在。一位地方財稅人士告訴經濟觀察報，一些棚改中貸款是要有地方政府擔保的。2016年全年估計棚改貸款可能會有萬億的額度，使用的是人民銀行給的PSL（抵押補充貸款），利率4%左右，期限最長可達25年。而但有關銀行要求地方政府出具紅頭文件，也就是擔保文件，因此事實上形成了地方債務，只是並沒有被納入2016年地方債務的預算中。

　　風險再防范

　　正是基于各類變形舉債方式的風險防范意識，國務院辦公廳在今年11月11日出台了《預案》再次明確，中央政府對地方負有償還責任的債務，實行不救助原則。

　　中財-鵬元政府投融資研究所執行所長溫來成說，《預案》實際來說就是中國版的“地方財政破產法”，中國的地方債務風險主要出現在市縣一級，省一級的財政比較安全。《預案》對未來地方債務風險的組織指揮體系、預警和預防機制、應急響應、後期處置和保障措施等方面做出詳細規定。在預案中將地方政府債務風險划分為四個等級，並且提出了風險處置的方法，比如追究責任以及財政重整等方法。

　　一位省級財政部門人士告訴記者，“《預案》在強化省這一級對于市縣債務的監管。其實從‘43號文’開始，到這個都強調了中央不救助原則，省和市縣的要自己負責，現在若是出了問題基本都會集中到省這一級。”

　　趙全厚認為，這算是“43號文”的一個延續，也是《預算法》的延續，是加強對地方政府債務管理完善的步驟。總體上來看還是在加強對地方債務管理，不斷的健全規章制度，希望地方政府債務管理日益規范化，但是未來具體問責機制還待細化，比如專門的債務問責條例或者問責辦法。還有一些細化的規章制度需要出台，比如行政處罰預案，但是也不排除還會出台像“43號文”那樣有影響力的文件。

　　不過，趙全厚也表示，“43號文直接影響了政府的融資體系，限制了地方政府投資。必須有規范的融資渠道，才能投資。特別是對地方政府性債務短期內加大基建投資資金約束，那是因為失去政府信用背書後，不少金融機構關閉了對平台公司的放貸通道。”

　　趙全厚表示，2015年1--7月份，政府投資下滑，這段時間地方政府在摸索哪些是合規，哪些不合規的融資方式。2015年7月之後，以PPP、引導基金、產業基金為主的新的融資渠道開始通行。這繞過了“43號文”，解決了地方融資的問題。

　　這讓地方政府拉動經濟增長最關鍵的手段——投資，開始面臨較多的制約因素。趙全厚說，表面上看，43號文限制了政府融資的途徑。使得政府投資“缺資金”，企業投資“缺信心”。這樣的直接後果就是各個地方政府投資儲備不足，恰恰因為地方政府性債務清理將地方政府投資和經濟增長带來了一定沖擊。

　　在趙全厚看來，《預案》對社會投資者會更有影響，而對地方政府有雙重約束。未來地方政府借錢會越來越遵守規則，地方政府更會注重PPP、股權投資基金。以前玩債權，後面做股權融資為主，但是地方政府搞建設和發展主調是不會變的。

　　中國財政科學研究院院長劉尚希對經濟觀察報表示，“《預案》是加強地方債務管理的重要內容，也是完善風險管理的重要舉措。但是出台並不意味風險很嚴重，目前整體地方債務風險還是可控，但是要做的有備無患，一旦出現區域性風險，明確了如何應對。”