2014年6月17日，河南鄭州市金水區行政辦事大廳，孫先生領到了單獨二孩生育證。圖/CFP

　　原標題：中國全面放開二孩

　　促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。

　　新京報訊 十八屆五中全會決定，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。

　　上世紀70年代，為控制人口過快增長，緩解人口與經濟社會、資源環境的緊張關系，我國開始全面推行計劃生育。1982年9月，中共十二大把實行計劃生育確定為基本國策，同年11月寫入新修改的《憲法》。

　　30多年後，我國人口發展呈現出重大轉折性變化。人口總量增長勢頭明顯減弱，老齡化程度不斷加深。

　　2013年11月，十八屆三中全會審議通過《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》，提出堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。

　　多位專家接受新京報記者采訪時認為，此次全面放開二孩，並不會帶來出生率的猛增和人口數量的劇烈反彈。與此同時，對於社會中出現的諸如老齡化等問題，該政策僅能起到緩解作用，預計最快在2026年才能顯現。

　　出生率會不會大幅增長?

　　不會造成出生率猛增;生育高峰可能在2017年出現

　　人口專家、攜程網創始人梁建章對新京報記者表示，由於堆積效應，在全面放開生育後的頭幾年，出生人數會反彈，但幅度有限。

　　他認為根據最寬松的估計，反彈最高峰的出生人數也遠遠低於上世紀90年代初期水平。

　　在我國實行“單獨二孩”政策，官方曾預計受該政策影響，我國大概每年增加200萬人左右。然而，梁建章曾估算稱，在全國啟動政策平均滿一年時，全國申請數量僅有105.4萬，新增出生人數會遠低於105.4萬。而這遠低於官方此前的預期。

　　如，我國人口大省河南在去年6月初正式施行“單獨二孩”政策。截至今年5月31日，河南省共受理單獨二孩生育申請4.7萬件，生育1.3萬人。在浙江，2014年實際出生1.6萬餘人，遠低於預期的8萬人。

　　南京大學社會學系教授陳友華認為，“單獨二孩是一個很好的實驗，證明了百姓的生育積極性不高。因此，即使實施全面二孩以後，人口的增長也絕不會失控。”

　　人口專家、福建省統計局普查中心副主任姚美雄也認為，放開“二孩”不會造成出生率的猛增和人口數量的劇烈反彈，是因為社會轉型對生育起較大制約影響。從農業社會進入工業社會，生育率下降是個必然趨勢。

　　梁建章表示，從“單獨二孩”政策實行一年多的實際效果來看，每年新增了幾十萬名新生兒。根據估算，目前我國20歲到40歲的育齡女性中，符合政策的可能有五六千萬人。受全面二孩政策影響，未來每年平均新增的小孩規模預計將在250萬左右。

　　人口學專家、美國霍普金斯大學生物統計學博士黃文政在接受媒體采訪時表示，“全面二孩”每年帶來的新增人口在300萬-800萬之間，估計中值為500萬，生育高峰可能在2017年出現。

　　南京大學社會學系教授陳友華則認為，政策實施帶來的新增人口每年不會超過600萬，而中國的出生人口總量不會超過2400萬。

　　對於“全面二孩”放開後受影響的人群數量，亦有專家提出不同的數據。此前，南開大學人口與發展研究所教授原新在接受媒體采訪時表示，全國符合再生育條件的夫婦有近一億對。

　　梁建章則認為，目前我國20歲到40歲的育齡女性中，符合政策的可能有五六千萬人。此前，全國約有1000多萬育齡女性受益於“單獨二孩”政策。

　　梁建章表示，中國的生育率早已處於世界最低之列。根據中國的性別比和女性存活率，每對夫妻需要生育至少2.2個孩子才能維持人口的可持續繁衍。而與此同時，從2014至2024年，中國23至28歲的生育旺盛期女性數量將從7387萬降至4116萬。

　　能否延緩老齡化的趨勢?

　　可緩解人口老齡化和改善勞動力供給，但不會改變趨勢

　　此前多位學者提出，中國人口變化的最大挑戰就是快速老齡化，與此同時，“未富先老”的特征明顯。這將嚴重影響今後的經濟發展以及社會的創新能力。

　　近日，中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉在其專欄文章中列了一組數據：我國60歲及以上人口2015年為2.22億，占總人口的比例為16.16%;2020年為2.56億，占18.28%;2030年為3.72億，占26.39%;2040年為4.41億，占32.11%;2050年為4.92億，占37.88%。

　　張車偉認為，放開二孩生育不會改變基本人口形勢，但有利於緩解人口老齡化和改善未來勞動力供給。即便馬上全面放開二孩生育，中國人口出現的老齡化和勞動年齡人口下降等趨勢，不會發生根本性改變。但是調整政策如果能帶來一定生育水平回升和出生人口增加，則將有利於改善人口結構，促進人口長期均衡發展。

　　薑衛平對新京報記者表示，全面二孩對於人口形勢並不會在近期就帶來明顯的變化。在未來10年到15年的時間，該政策的影響才會逐步明晰。

　　陳友華則認為，政策調整會使得更多家庭生育二孩，出生人數會增加。但只能延緩老齡化進程的速度，並不會改變這個趨勢。

　　政策落地需要多長時間?

　　應是參照“單獨二孩”政策實施過程，首先要修法

　　國家衛計委下屬的中國人口與發展研究中心主任薑衛平對新京報記者表示，全面落實該政策還需等待各地人大修改地方的法律之後，方可最終落地。

　　薑衛平對記者透露，全面放開二孩的政策落實應該是參照“單獨二孩”政策實施過程。他強調，首先有個修法的過程。

　　2013年11月，中共十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策。當年12月，國務院向全國人大常委會提交了“調整完善生育政策的議案”，12月末的全國人大常委會通過了中共中央、國務院印發的《關於調整完善生育政策的意見》。

　　該《意見》明確了各地落實“單獨二孩”的實施方案。首先，各省(區、市)的政府制定實施方案，接著報國務院主管部門(即國家衛計委)備案。之後，各省人大或其常委會修訂地方性法規。

　　薑衛平介紹，我國正式啟動“單獨二孩”政策後，多地相應地修改了計劃與生育條例。這導致了各地政策落地出現了時間差。如2014年1月，浙江、安徽、江西率先啟動“單獨二孩”政策，3月至6月多數省份集中實施，9月政策全面落地。

　　對於政策落地之前“搶生者”的處理，各地也有不同。

　　此前媒體曾統計，江西、浙江、天津、北京等17個省、市、自治區明確規定，在政策落地之前“搶生”單獨二孩者屬違法，仍需按規定進行罰款。而安徽省的政策相對比較靈活，若單獨二孩在政策過渡期內，即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改計生條例之間出生，單獨家庭只需按規定補辦《生育證》即可。

　　對此，國家衛計委曾在答複地方時稱，在十八屆三中全會決定公布後，省級人大常委會作出決定實施單獨二孩政策或地方條例修訂公布前，單獨夫婦違法再生育第二個子女的，立足於批評教育，原則上不作實質性處理。

　　社會資源能否應對?

　　將加強婦幼健康、幼兒園等公共服務供給

　　全面二孩政策落地後，我國現有的醫院床位、幼兒園等是否能應對?

　　多位專家在接受新京報記者采訪時均表示，目前我國的社會資源足以應對政策調整後的生育形勢，無需擔心這一問題。

　　南京大學社會學系教授陳友華稱，我國曾經有年新增人口超過2900多萬人的曆史。全面放開二孩後，每年也就多出生幾百萬新生兒，並不會導致醫院緊張和學校的緊張。當下出現的幼兒園不足、產房不足等現象，是資源配置不合理，比如大家都擠到一線大城市了。

　　不過，人口專家、北京大學社會學系教授陸傑華表示，北上廣等大城市目前有相應的人口調控目標，在生孩子的產房和床位等數量上沒有大的問題。但特大城市的優質醫療資源會變得非常稀缺。

　　昨日，國家衛計委主任李斌對外表示，下一步要修改完善相關法律法規，做好政策的銜接。要加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務的供給。

　　人口專家、國務院參事馬力也稱，如今不只是北上廣，各省的醫院都在積極采取措施承接即將出現的生育小高峰，很多地方都在積極准備床位和多種資源等措施。

　　與此同時，由於養育子女的成本提升及生育觀念的改變，普遍的生育意願已降低。對此，多位專家呼籲政府采取多種措施鼓勵生二胎。

　　馬力認為，由於目前社會上的生育意願不是非常強烈，政府應該制定鼓勵政策，如原來的9年義務教育可以調整為12年。教育成本下降使得撫養成本大幅度下降，而12年的義務教育也使得孩子的素質進一步提高，這也決定了勞動生產力和國家的經濟社會發展。

　　■ 北京落地

　　北京衛計委

　　基層助產能力不會有太大壓力

　　五中全會決定全面放開二孩，對此，北京市衛生計生委相關負責人表示，北京將嚴格根據中央政策修訂地方法律法規，並在衛生系統能力范圍內創造最好的條件。

　　針對北京各醫院床位的情況，他表示，北京基層的助產能力並不會有太大壓力，“全市婦產科、產科應對需求沒有問題，但是並不意味著某一個具體的單位會出現特殊情況”。

　　被問及放開“二孩”，會不會在北京帶來生育高峰?該負責人認為，生育壓力存在，“但從單獨二孩的情況來看，市民會理性掌握機會。”

　　北京市衛計委近日公布統計數據顯示，截至9月30日，北京市“單獨二孩”申請數和辦證數，分別為53034例和48392例。自去年2月21日北京市正式實施“單獨二孩”政策後，“單獨二孩”申請數今年已呈穩步上升趨勢，相對去年不足3萬人的申請數相比有所提升。

　　根據對已辦證育齡婦女年齡段的分析統計結果，31歲至35歲占比最高，共27435例，占總辦證數的56.69%。其次為26至30歲，共11437例，占比23.64%。此外，36至40歲為8334例，為7.22%。

　　放開二孩後哪些政策會調整

　　全面放開二孩系我國人口計生政策的又一次重大調整，那么與人口計生政策相關的《人口與計劃生育法》等法律，以及“一票否決制”、社會撫養費等政策規定，會不會有所調整呢?新京報記者昨日采訪了有關專家。

　　“計生法”與全面二孩不矛盾

　　現行的《人口與計劃生育法》提出：國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。

　　全面放開二孩後，上述法律規定是否需要修改?

　　國家計劃生育委員會專家委員梁中堂接受新京報采訪時表示，《人口與計劃生育法》強調的是“提倡一對夫妻生育一個子女”，而五中全會提出的是“全面實施一對夫婦可生育兩個子女”，從法理層面考慮，二者並不矛盾，不存在修法的緊迫性。不過，從法律的嚴謹性考慮，《人口與計劃生育法》確定的是國家計生政策的總原則，仍有寫入“普遍二胎”的必要。

　　“計生一票否決制”不會取消

　　計劃生育被定為基本國策後，湖南省常德市於1982年率先實行“計劃生育一票否決制”，並取得了較好成效。隨後，“計劃生育一票否決制”在全國推行。

　　全面放開二孩後，“計劃生育一票否決制”是否應該取消?

　　梁中堂對新京報記者說，五中全會雖然提出“普遍二胎”，可同時強調“堅持計劃生育的基本國策”，“也就是說，計劃生育仍舊是基本國策，這一點沒有變。改變的只是允許一對夫妻生兩個孩子。在計劃生育是基本國策的這個前提下，‘一票否決制’不會取消”。

　　三中全會啟動“單獨二孩”政策後，國家衛生計生委主任李斌在求是雜志撰文提出：中國依然要嚴格落實計劃生育“一票否決”制，“鞏固和加強計劃生育基層基礎工作，確保穩定適度低生育水平;切實維護計劃生育政策的嚴肅性”。

　　社會撫養費應繼續征收

　　近年來，社會撫養費一直是社會關注焦點。2014年11月，國務院就《社會撫養費征收管理條例(送審稿)》公開征求意見，再度引發社會撫養費的存廢之爭，有人認為社會撫養費屢次發生違法征收、截留挪用資金等問題，應該取消;也有人認為應該通過立法完善。

　　此番五中全會提出“普遍二胎”後，社會撫養費再次成為爭論焦點。

　　梁中堂認為，目前仍不適宜取消社會撫養費，“計劃生育還是基本國策，實施‘普遍二胎’並不等同於普遍放開，所以生育權仍舊受到限制。在這樣的背景下，對於超生行為必須有強制性處罰措施，以維護國策的嚴肅性”。

　　只生一孩應仍享受獎勵

　　自1982年開始，我國對獨生子女家庭實施獎勵政策——每月5元獨生子女費。三中全會啟動“單獨二孩”政策後，這一獎勵政策成為質疑焦點。

　　在去年的全國兩會上，全國政協委員、諾貝爾文學獎得主莫言提交提案，建議提高獨生子女費。隨後有媒體報道，曆經30多年，不少省份的獨生子女費標准還停留在每月5元，許多年輕夫婦從未領過獨生子女費，這筆錢去哪了?

　　五中全會提出“普遍二胎”後，獨生子女費再次引發討論：繼續生育一個子女的夫妻，是否還會享受到獨生子女費獎勵?

　　梁中堂對新京報記者說，“計劃生育是基本國策，這個原則並沒改變。只要繼續執行計劃生育國策，那么就應該有獎有罰。《人口與計劃生育法》規定：國家對實行計劃生育的夫妻，按照規定給予獎勵。那么只要符合國家計劃生育政策的家庭，就應該獲得獎勵。國家允許生育二胎，生育一胎的家庭並沒有違反計生政策，今後理應繼續享受獎勵政策”。