編者按/歷時33年，在多次流產后，中國或將迎來內貿流通領域首個“憲章”，從而為推進大市場建設夯實法制基礎。從最初規劃的《商業法》，到如今的《流通法》草案，商務部門立法指向變遷，源于內貿本身的發展變化，也與相關法規的“填空”有關。不變的，則是伴隨始終的“立法必要性”爭議和利益爭奪疑云，以及恒久難去的內貿沉疴：地區封鎖、部門分割、行業壟斷……
一線調查
歷經33年，內貿或迎首個流通“憲章”
地區封鎖、部門分割的沉疴難去，電商被流通成本所限、無法實現真正“突破時空”，行業壟斷與腐敗共生……在改革步入“啃硬骨頭”階段，法制，被寄望成為推進建設公平、統一的大市場最大動力，而一部曾有著33年“背景”的內貿基礎性法規，將有望出臺。
近期，商務部主導的《中華人民共和國商品流通法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案”），作為商品流通領域，或者說內貿領域的第一部法律，已經經過諸多環節，征求意見結束。按照常規流程，這部內貿領域的重要法規，接下來將呈報國務院法制辦和全國人大法工委。
相比于外貿相關法規，我國內貿法規的建設頗多波折。早在1982年即已啟動的《商業法》，在歷時11年、改易十幾稿之后，最終流產。而本次出現的草案，實際上也在七八年前就有過一次極為類似的前身——《市場流通法》。
《中國經營報》記者調查了解到，在這多次流產背后，一方面源于我國內貿發展變化，比如一些相關法規的出臺，已經為內貿法制領域實現了“填空”。但另一方面，商務部門在試圖為內貿立法過程中，始終伴隨著“立法必要性”的爭議，而有輿論認為，這種爭議背后恰是改革阻力、市場壁壘“建設者”們，在立法這個層面進行的利益之爭。但這種阻力構成中，并不一定存在“某種勢力”，更多或許是部門間利益、地區間利益的表現。
專家稱，草案是商品流通領域的基本法，亮點在于對地區分割做出界定，劃清政府和市場關系。但其只是商務部建設法制化營商環境的一部分，各領域仍存在不同意見，何時出臺、誰來執行等問題，在立法程序未走完之前，尚無定論。
“大憲章”11年未成
早在1982年，商業部就曾起草過《商業法》，并被列入當時的國務院立法計劃和全國人大的立法規劃。
“《商業法》的起草從1982年到1993年，歷時11年，我負責做了16稿。此法的起草計劃最早是由國務院經濟法規研究中心（今國務院法制辦公室）提出的，后連續幾年被列入國務院立法計劃。1991年10月~1993年3月全國人大常委會立法規劃，也把《商業法》列入其中。”原商業部政策法規司副司長王振榮告訴本報記者。
提起當年《商業法》的起草，王振榮仍記憶猶新，他說，起草過程中經歷過三次大調整。開始受計劃經濟模式影響，立法重點在“統”和“管”上，旨在保住國營和供銷合作社商業獨家經營的一統天下，賦予商業部門更多行政權力管好大市場。后來中央提出發展多種經濟成分的商業，于是調整立法思路，在多種經濟成分商業的同時，發揮國營商業的主導作用。直到鄧小平同志南巡講話和明確社會主義市場經濟體制后，才明確了起草《商業法》的指導思想是，維護商業主體的正當權益，規范商業行為，協調政企關系，保障各種商業主體的正當權益，規范商業行為。
他回憶，1982年商業部成立法律處，有人提出制定一部商業法，協調政商環境、規范商業活動。于是王振榮及當時法律處的工作人員開始調研。他們先后考察了匈牙利、羅馬尼亞和日本，針對計劃經濟和市場經濟體制下的商業情況做了分析研究。并先后到華東、中南、西南、華北和東北等省市進行調研，舉行過多次專家研討會，后來又征求了當時國務院所屬四十多個部委局的意見。幾次接近成功，最終還是夭折了。1993年的立法計劃中取消了《商業法》。
在談及《商業法》失敗的原因時，王振榮告訴記者，意見分歧是導致《商業法》未成功頒布的根源，各部委間對是否有必要制定《商業法》本身存有爭議。當時最大的反對派是工商總局，他們認為單項法規都能解決，沒必要搞單獨的法律。但真正的理由是從部門利益出發。
“我退休后，商業部又修改了幾稿，還請大學代搞過，最后隨著機構改革，商業部和物資部組建國內貿易部，此事不了了之。”王振榮說。
內貿立法屢次遇阻
關于制定商品流通領域基本法的爭議從未停止過。除了早前的《商業法》，2003年商務部還曾提出過《商業網點規劃管理條例》，并上報國務院，但最終未列入立法日程。
商務部研究院消費經濟研究部副主任趙萍告訴記者，上世紀90年代，賽特、燕莎、藍島等大型百貨商店興起，出現了不同的商圈。學界掀起了一陣關于商圈和商業網點布局的討論。但由于商業發展尚不成熟，更多的是以政策形勢要求地方進行商業網點規劃。
但由于各地方商業網點規劃缺乏較強的約束力，2003年前后，制定全國商業網點規劃條例的呼聲越來越高。商務部起草了《商業網點規劃管理條例》，上報國務院法制辦，但最終未能列入立法日程。
“2008年前后商務部醞釀起草一部流通基本法，成立了專家委員會和起草委員會，作為兩會的成員，我參與了多次會議。但最終這個法也未能出臺。”趙萍補充道。但她并未指出不能出臺的原因。
本報記者了解到，草案的前身可以追溯到2010年啟動的《市場流通法》立法研究。當時商務部曾委托北京物資學院流通政策與法律研究中心尚珂教授及其團隊進行立法必要性和可行性研究，并對立法原則、制度設計框架草案進行了研究。到2013年，開始啟動草案的起草。
商務部官網于2015年3月31日就草案公開征求意見。截止日期為4月30日。據知情人士透露，在公開征求社會意見之前，商務部已經過多次內部討論，邀請物流及法學專家召開研討會，并向交通部、發改委、工商總局等部門征求意見。記者向交通部法制司證實，征求意見已結束，但意見內容不能公開。
“必要性”爭論還是利益爭奪？
“目前，涉及到內貿的只有一個法、兩個條例。分別是《拍賣法》《直銷管理條例》《生豬屠宰管理條例》。”趙萍指出。流通專家普遍認為，現有的《食品安全法》《反壟斷法》《反不正當競爭法》等法律，規制對象包含但不限于流通企業，具體條法沒有針對流通領域的特點來制定。而流通領域上接生產、下聯消費，涉及國民經濟的方方面面，急需一部基本法。
但是，部分法學專家認為，沒有必要針對商品流通進行立法，現有的《民商法》《反壟斷法》等法律便可約束商品流通領域的不規范行為。
王曉東表示，內貿領域管理的最大問題是政府管理體制沒有理順，管商品的不管市場，管市場的不管價格。外貿領域的法律法規很全，但內貿方面一直沒有一部上位法。草案的制定標志著由政策管理向法制管理的轉型，對于合理劃分政府職責、建設法制化營商環境具有重要意義。
“內貿目前無法可依。從世界范圍來看，日本、韓國等國家都出臺過很多內貿法律，但我國缺乏這方面的基本法。起草流通基本法，以此為立法基礎，搭建內貿體系的法律框架，才能有效規制市場。之所以這部法律遲遲不能出臺，主要問題在于，從古至今重農輕商、重工輕商的意識影響，對流通領域重視不夠，從而認為在立法任務繁重的情況下，草案應該推后。其次，認為內貿行業開放早、市場化程度高，不需要政府管。這是對市場經濟的錯誤認識，市場經濟也有計劃，法律是最強有力的手段。”趙萍認為。
中商商業經濟研究中心原主任、現任顧問劉海飛在接受本報記者采訪時指出，目前，對商品流通的主體、客體和行為的法律規范分散在多部法律中，如《經濟合同法》《反壟斷法》《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》《食品安全法》《產品質量法》等等，草案在立法過程中如果涉及上述已有法律的內容，很可能造成相關法律條款重復規定，如果不涉及，又可能會造成把商品流通主管部門的現有具體行業管理工作寫進去，使職能固化，影響下一步政府部門轉變職能，也使法律較多體現部門利益和權力。另外，一些內貿行業本來是服務行業而不是商品流通業，將其納入這部法律調整范圍顯得不倫不類，也使得該法部門立法的特征愈發明顯。
眼前的這番爭論，似乎與上世紀八九十年代無異。王振榮說，當年《商業法》的主要分歧，并不在于《商業法》內容，而是對需不需要制定《商業法》本身有爭議。商品流通領域的管理涉及到不同部門，也是阻礙其誕生的重要原因。
對于“必要性”的爭議，其實坊間始終存在一種利益說：即質疑所謂爭議，實則代表不同部門間權力爭奪而已。一如此前工商總局反對《商業法》，現在的反對者，則擔心商品流通領域的既有管理權，被這部流通“憲章”奪走。
但趙萍指出，草案作為基本法，更多規定的是原則性內容，仍需多部專門法支持，例如相關的行業法、組織行為法等，這么大的一個國內市場，靠一部法律就能解決問題也不太現實。草案出臺后，要看配套的司法解釋，對于違法行為的界定，以保障其執行。
“法律的制定只是第一步，執法機構是誰，執法隊伍是誰更為關鍵，這涉及到職能部門改革的問題。由誰來執法要等草案出臺后明確。”
市場的“上位法”需求
藥品采購、出租車采購等只采購當地產品的現象屢禁不止。多年來，地區分割、行業壟斷、流通成本高一直是商品流通領域的突出問題。
根據《中國采購發展報告（2014）》顯示，2013年我國社會物流總費用超過10萬億元，占GDP比重為18%，是美國8.5%的兩倍有余，物流成本明顯偏高。
對于限制外地車輛進入的一些大城市，物流車跨省配送需要“進城證”，但即便是大型物流公司也時常面臨一證難求的困境，只得在跨區域配送時，選擇和當地小物流公司合作，在城外建倉庫，進城前卸貨、換車，極大地增加了物流成本，降低了物流效率。即便是號稱能夠打破時空界限的電子商務也未能真正打破地區分割。趙萍稱，調研中發現，某知名電商在全國各地建立倉庫，都要在不同城市單獨注冊公司，法人身份證全國跑。公司要安排幾十個人跑注冊、跑年審，分地區繳稅，行政成本大。
中國人民大學商學院貿易經濟系主任王曉東教授在接受采訪時表示，那種認為電子商務和網上交易能徹底打破地區間市場封鎖，是一種過于理想化的觀點，比如由廠商或供應商所主導的區域分銷代理制度，線上模式和線下模式其實是有共性的。談到地方保護主義問題，他說個別地方政府的立法的確有保護主義的傾向，但由于缺乏一個商品流通領域的上位法，你就不好過多指責地方政府的立法內容。如果有了草案這樣一個覆蓋全國的流通基本法，倘若地方法規與其沖突，我們就可以質疑某些地方法規的合理性。
對此，趙萍表示，對于地方政府利用行政權力進行市場封鎖的問題，草案明確了國家禁止在商品流通領域實施地區封鎖，并對地區封鎖做出了明確界定。對實施地區分割行為的相關文件，可由省級政府通報批評并撤銷有關規定，對文件制定者制定了懲罰措施。這些條法將對地方保護主義產生威懾作用，能夠有效制止地方封鎖行為，促進全國統一大市場的完善。
重建政府與市場關系
“以往的行政管理中，政府和市場的界限不清楚。很多時候政府做了很多管不了也管不好的事，不能一味靠搞示范、給補貼來促進行業發展。”趙萍談及商品流通領域突出問題時表示，草案通過后，會明確政府授權，劃清政府和企業的關系。改變政府管太多的情況，促進行業發展有法可依。
從內貿體制改革的角度來講，草案同樣明確了改革邊界，政府應該在該管的范圍內進行管理方式改革，在不該管的范圍內放權給市場。
尚珂也贊同此觀點，她指出草案的核心是劃清政府與流通經營者的權利與責任。例如，草案第二章《商品流通設施》中，規定了政府通過對于流通設施的規劃和公益流通設施的指導，提高流通效率。
在第三章《商品流通安全》中，通過“第三十二條商品流通經營者應建立并完善商品采購、儲存、運輸、銷售、支付、結算、追溯、應急及相關服務等管理制度，防范風險，保障商品流通安全。”“第三十三條商品流通經營者應當查驗供貨商的有關資質文件和商品合格證明文件，記錄并保存商品來源及流向信息，保存期限不得少于兩年。法律另有規定的，從其規定。”“第三十四條商品流通經營者發現其經營商品存在危及人身財產安全的缺陷或其他違法情形的，應立即停止該商品的交易，通知供應商，采取合理處置措施，并上報有關政府監督管理部門。”等方面規定了商品流通經營者責任。
通過總則、流通設施、安全設施、競爭秩序、監管等章節規范了政府行為，明確了流通領域相關主體在商品流通管理與經營中的邊界和職責。
尚珂指出，目前商品流通領域的監管更依賴政府，但是帶來了交叉監管和監管空白的問題，監管效率較低。因此，草案第五章體現了多元監管的理念設計。通過“全面監管與重點監管”“分級分類動態監管”“監管信息共享”等條款，提高監管效率。
中國連鎖經營協會發布的數據顯示，自2010年以來，連鎖百強銷售增幅持續回落，2010~2014年銷售增長分別為21%、12%、10.8%、9.9%和5.1%。趙萍分析，連鎖百強銷售額逐年下降，受電商挑戰很大，傳統百貨店淪為“試衣間”，門可羅雀。草案規范的對象不僅包括實體店，還包括網點和電商平臺，該法頒布后，會使電子商務企業和實體企業同處一個法規下，有利于實體企業尋找出路。
以法破壁 大市場建成仍待“執行力”
裴昱
國產商品，在國外賣6元，國內卻要賣30元；新能源汽車推廣難、藥品招標采購傾向當地企業；八成二手車只能違規進入外省市市場……這些表象背后，是嚴重阻礙著全國統一大市場形成的內貿沉疴：地方封鎖、部門分割、行業壟斷……
旨在捍衛公平、統一大市場的《商品流通法》（草案）（以下簡稱“草案”），已于近日完成向社會征求意見環節。這部被市場寄望頗多的法規，將成為打破地區分割、降低流通成本、規范商業網點布局，讓商品流通更自由通暢的重要保障。
但《中國經營報》記者注意到，在“立法必要性”的爭議背景下，專家對這部大市場“憲章”未來的執行力，存在擔憂。亦有輿論認為，這種爭議本身，就是市場壁壘“建設方”在更高層面的博弈表現。
24項與68天的“規則壁壘”
“外地企業與本地企業差別化市場準入、跨地區獨立注冊和納稅難，制定購買當地產品和服務、各地查驗結果不能互認等問題是當下流通領域的突出問題。”商務部研究院消費經濟研究所博士宋思源在接受記者采訪時表示。
她舉例說，近年來，各地由于環保壓力，全國90%的地級市對外地車遷入設置了嚴格的限遷措施，對待本地和外地的二手車采取“雙重標準”。本地達不到國三、國四排放標準的車輛依然可以流通。這導致國三甚至國四的二手車的正常市場流通受到阻礙，迫使八成以上的二手車只有通過違規外遷的方式來進入外省市的市場。
而企業作為市場主體，在跨地區注冊中，其要辦理的手續之多，行政審批之難，過去多年始終有媒體曝光。而這，恰是地方實現封鎖的利器，即利用繁瑣程序中的諸多環節進行限制。
“以連鎖經營便利店為例，在我國大部分城市每開設一家店就需要辦理：店鋪名稱預核準、營業執照、刻制店鋪公章、組織機構代碼證、店鋪稅務登記、牌匾設置審批、店鋪消防設計審核、消防工程驗收、開業前安全檢查、申報環保登記、環保現場核查、申領環保批復、申請食品流通許可證、食品流通現場核查、核發食品流通許可證、申領保健食品許可證、保健食品現場核查、核發保健食品許可證、酒類流通備案、營業執照增項、報刊經營營業執照、環保驗收、香煙許可證、食品現場制售共計24項核準手續。涉及工商局、公安局、質量技術監督局、稅務局、市容委、消防隊、環保局、藥監局、商務局、煙草局、文化局等多個部門，交叉審批最短天數也為68天之久。此外，各種證明資料、申請表格、原件提供等要求各地也都有所差別、條件不一，令企業難以掌握，導致提交的申請經常不符合要求，只能反復修改和提交。更為嚴重的是，有些主管部門在手續辦理結束后，還對備案企業進行押證。”宋思源提到。
不僅如此，各地對于生鮮、糧油食品等產品的質量要求各不相同，部分為流通產品頒發的檢驗檢疫證照只在本地區內承認有效。產品在流通過程中頻繁遭遇重復檢驗，輕則增加流通成本，重則無法實現跨地區流通。
將懲罰地區封鎖
商務部研究院消費經濟研究院副主任趙萍指出，對于地方政府利用行政權力進行市場封鎖的問題，草案明確了國家禁止在商品流通領域實施地區封鎖，并對地區封鎖做出了明確界定。對實施地區分割行為的相關文件，可由省級政府通報批評并撤銷有關規定，對文件制定者制定了懲罰措施。這些條法將對地方保護主義產生威懾作用，能夠有效制止地方封鎖行為，促進全國統一大市場的完善。
北京物資學院勞資學院院長尚珂認為，草案通過規定商品流通經營者責任，保障了消費者安全。《消費者權益保護法》也涉及到一些消費者安全問題的保障，因此在草案起草的過程中，我們考慮到設定追責。草案中第三十二條和第三十八條分別對商品流通者經營安全義務和物流服務提供者的物流安全義務做出了規定，以此保障流通過程中的消費者安全。
“草案要求商品流通經營者應建立并完善商品采購、儲存、運輸、銷售、支付、結算、追溯、應急及相關服務等管理制度，防范風險，保障商品流通安全。物流服務提供者在經營活動中應執行國家和行業物流標準及規范，依法實施管理措施，防范運輸、倉儲等物流過程中風險的發生，根據商品的物理和化學性質安排合理的物流方式。”尚珂進一步解釋道。
雖然草案對解決地區分割、規劃商業網點布局不合理等問題做出了規定，但破除地區封鎖和行業壟斷仍然面臨來自各方既得利益者的阻力。
“隨著中央政府對地方保護主義和反壟斷關注力度的加大，促使地方政府的保護手段由粗暴的執法干預和硬性規定向隱性的手段轉變，保護的范圍也由保護商品擴大到要素市場。具體到有顯著行政性壟斷的8大壟斷行業，電力、電信、鐵道和公用等自然壟斷行業由于行業性質難以進入，民航和軍工等戰略性行業可放開的程度有待進一步探討，《郵政法》又給予郵政一定范圍的專營權，石油更要服從國家能源戰略的需要，所以打破行業壟斷應該到什么程度，尤其在事關國計民生的行業，國有經濟退出的尺度需要進一步斟酌，都需要集體的智慧進行深入思考，難以一蹴而就。”商務部研究院消費經濟研究所孫繼勇指出。
草案執行阻力依然較大
“不僅如此，執法機構和執法隊伍仍不能明確規定，也加大了草案執行的難度。”趙萍認為，“在市場監管執法過程中，工商局有自己的執法隊伍和執法權限，商務部門也在管理流通，兩部門如何協調監管涉及到部門職能改革的問題，并不是這個法律能解決的。”
“此外，草案的執行，還需要看立法出臺后的司法解釋，通過司法解釋界定什么樣的行為是地方保護行為，如何處罰來真正打破地方分割。”趙萍補充道。
談到草案能否有效落實的問題，多位專家表示離草案最后的公布還有相當距離，特別是全國人大要從立法角度、國家層面考慮，草案的部門色彩不能過重。草案是個原則性的法律，還要出臺實施細則，才能保障其有效落實。
有趣的是，記者注意到，已有輿論將始終存在的“立法必要性”，歸結為市場壁壘“建設方”在更高層面博弈的體現。認為這是過去多年“壁壘力量”長大、聚集所致，這股力量正是內貿改革最大的阻礙。
中國制造的產品國內銷售價格比國外還貴的現象廣受詬病。一個女士常用的發卡，國外賣1美元（約人民幣6元多），國內就要30元人民幣。
分析這一現象的原因時，趙萍指出，一是由于出口需要大規模采購，能享受較低折扣，例如市場價500元的東西，可能200元就賣給人家了。二是國內流通成本高，管理費、廣告費等都要承擔，國外往往只需要支付生產成本。三是國內市場不掌控流通渠道，通過代理商，層層加價，這部分利潤不僅被中間商賺取，品牌商還要承擔風險，也因此推高了成本。加上各國生產標準的不同，加劇了國內商品價格高質量差、國外商品物美價廉的情況。
但專家表示，草案對這個問題起不到太大作用，仍需更多細則來完善。內貿領域改革、商品流通領域法律體系建設任重而道遠。
相關鏈接 內貿改革三步曲
據了解，中央全面深化改革領導小組已將內貿流通體制改革的任務交由商務部牽頭，為此商務部成立了專門的工作班子，對內貿流通體制改革工作從三個方面加以推進。
一是梳理總結以往內貿流通體制改革的經驗教訓，借鑒國外先進的流通管理方法，以建設法治健全的營商環境為主要目標，形成內貿流通體制改革的總體思路。
二是按照總體思路為國務院代起草內貿流通體制改革指導文件，上報國務院審改后正式發布。這次內貿流通體制改革，將超越以往僅涉及內貿自身發展的局限，強調貿易服務經濟全局的基礎性、先導性定位；將重點在流通主體、客體、載體及行業管理上依法立規矩；將加快推進政府內貿管理轉變職能、搞好服務。
三是開展內貿流通體制改革試點。考慮到中國國內貿易在立法上的缺失，此次法治化營商環境建設又是改革的主線即中心任務，商務部擬選擇若干個有地方立法權的城市開展試點，要求每個試點城市選擇1到2項條件較為成熟的改革內容重點突破，為面上的改革創造可資借鑒的經驗。試點周期一般為1至2年，難度較大的改革項目可酌情適度延長。改革的關鍵環節和最終目標，是在整個內貿流通領域基本理順政府內貿行政與國內市場、與參預流通的企業、以及與涉商社團組織及服務機構的關系，形成流通領域各個主體依法參與流通治理，統一開放、競爭有序的內貿流通格局及法治化的營商環境，為中國經濟轉型升級和民生改善提供正能量和新動力。