4月12日，中國政府網公布三大政策性銀行深化改革方案獲得國務院批準，其中明確提出：國家開發銀行“要堅持開發性金融機構定位”，中國進出口銀行“強化政策性職能定位”，中國農業發展銀行“堅持以政策性業務為主體”。
但此后的兩個月，相關方案全貌尚隱而未見。各方對此頗有期待。
《財經國家周刊》記者獲悉，早在2006年籌備全國金融工作會議期間，央行就開始牽頭研究推動政策性銀行改革。本屆政府成立以來，按照國務院的部署，央行于2013年上半年再次牽頭成立改革研究小組，下設三個專題小組，專題研究國開行、進出口銀行和農發行改革問題。專題小組均由央行分管領導任組長，成員包括約10余名有關部委代表，分別來自國家發改委、財政部、銀監會、國家稅務總局、國務院法制辦、國務院研究室等部門。
改革之動力，緣于兩大現實的問題：一是當前體系已嚴重阻礙了機構的可持續發展，不改不行；二是“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶和新型城鎮化等國家戰略的系統性實施，迫切需要強有力的政策性金融支持。
相關改革的推進，決策層已經加快節奏。十八屆三中全會《決定》明示：要“推進政策性金融機構改革”。2015年中央政府工作報告中，依據整體改革的原則指出，要“發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共產品供給中的作用”。
記者從財政部獲悉，三大政策性銀行改革方案將從機構定位、業務范圍、風險補償機制、治理結構、財稅支持、資本金補充等多個方面作出部署，針對政策性銀行“搶商業銀行飯碗”等社會爭議問題會提出解決辦法，并修訂三家機構的原有章程。這些信息再一次顯示出決策層在此項改革上的決心和魄力，給社會帶來了深改步步為營的新期待。
方案的制定，標志著政策性金融改革邁出了第一步。改革過程仍可能面臨諸多難題。三家機構接下來將面臨“大手術”還是“微整形”？組織架構將會怎樣變化？曖昧不明的業務邊界能否順利框定？適用于商業銀行的監管體系能否直接套用？
自2006年研究政策性銀行改革至今，政策性銀行系統性頂層設計方案，備受關注。
四大改革要點
《財經國家周刊》記者分別走訪了央行、銀監會、財政部、國務院法制辦等相關部委，走訪了國開行、進出口銀行、農發行三家機構，了解到此次方案觸及范圍之廣、改革力度之大，至少體現在四個方面：
首先，明確機構定位和發展方向，為三家機構劃定業務范圍。國開行堅持開發性金融機構定位，進出口銀行強化政策性職能定位，農發行堅持以政策性業務為主體。
國開行將主要從事開發性業務，如新型城鎮化、保障性安居工程、“兩基一支”、支持“走出去”等業務；進出口銀行與農業發展銀行從事政策性與自營性業務，須分賬管理，設立國際通行的國家賬戶和銀行賬戶。同時，還明確了政策性業務的風險補償機制，視情況由國家財政予以事前或事后補償。
進出口銀行與農發行的自營性業務不同于商業性業務，相比之下更類似開發性業務理念，保本微利、自負盈虧。
其次，建立并加強約束機制，主要包括資本約束和負債約束兩方面。
“過去，三家機構基本沒有監管成本，業務和規模發展缺乏邊界約束。”銀監會一位參與方案設計的人士說，這次改革首先敲定了對資本充足率的要求，未達標則將被勒令縮減或暫停部分業務。三家機構將從2014年起，五年內將資本充足率考核指標從8.9%逐年增加至2018年的10.5%。
再次，完善組織架構和治理結構，重點在于完善董事會、監事會結構。
國開行早在2008年就依據公司法設立董事會，而格局尚待改造；進出口銀行曾于上世紀90年代成立董事會，而之后少有實質運轉；農發行則將設立全新董事會。對此，方案明確提出，每家機構均會迎來4名部委董事，形成原機構董事、部委董事和股權董事的“鐵三角”。國開行的監事會，還將采取“以外取內”的方式，重新構建并加強機制體制建設。
最后，三家機構對原定章程進行修訂、完善。 “難點在于章程修訂。”前述進出口銀行人士說，改革要實現章程化、制度化和法制化，最難啃的“硬骨頭”就是細則制定。
而前述財政部人士坦言，觀點之一是既想讓三家機構有助于財政政策、貨幣政策的上通下達，又不希望它們規模擴張太快而導致出現必須由財政兜底的風險。尤其眼下財政負擔較重，更應注意把這三家機構管好管住。“不能開快車，不管剎車”。
業務紅線如何劃清
改革的一大焦點在于“邊界”問題。從國開行角度看，是開發性和商業性業務的邊界問題；而從進出口銀行和農發行角度看，則是政策性、自營性業務的邊界問題。
長期以來，社會上一直對政策性銀行有微辭，有觀點認為政策性銀行一邊享受著國家信用發債融資，一邊與商業銀行真刀真槍搶市場，“吃皇糧還搶粳米”。
這反映的還是“邊界”問題。
過去有一種定義提出，開發性金融是依托國家信用，通過市場化運作來緩解社會發展瓶頸制約的金融支持模式。其核心是通過銀政合作主動建設市場，把空白、缺失的市場培育成熟，實現商業可持續。
《財經國家周刊》記者從銀監會獲悉，本輪深化改革方案首次對開發性金融做出官方釋義，其主要特征為“服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利”。
“有誤解認為，這些描述似乎放之四海而皆準。”前述參與方案設計的人士說，實際上，國開行獲得了更大的自主性，能夠在符合國家戰略的前提下自主決策。“真正的開發性金融，是介于商業銀行高利潤項目與政策性銀行低利潤、虧損項目之間的空白地帶，不以盈利最大化為目標。”
據悉，國開行將繼續從事“兩基一支”、民生金融、國際合作、綜合經營四大主要業務板塊，重點支持棚改、鐵路、水利、新型城鎮化、集中連片扶貧、“一帶一路”和裝備制造“走出去”等領域。
進出口銀行與農發行兩位高管也向《財經國家周刊》記者證實，其各自的業務邊界也將得到確定。
例如，農發行除去傳統的糧棉油收購業務外，還要加大農業、農村基礎設施業務，以及水利工程建設和貧困地區公路建設等領域的支持。有消息說，其自營性與政策性業務將實行“三七開”。
進出口銀行的情況則有所區別——與國際上進出口金融機構普遍減少直接信貸相類似，進出口銀行將加大與擔保、保險機構的合作，實現轉型。也就是說，進出口領域中指令性的直接信貸業務將越來越少，進出口銀行的政策性和自營性業務比例，也暫時不會有明晰的分界線。
“業務邊界很難精準劃分，但章程修訂中會細化，并根據形勢變化動態調整。”前述參與方案設計的人士告知，目前，三家機構首先要設立國家賬戶和銀行賬戶，并根據不同賬戶實施不同的考核標準。
事實上，據前述財政部人士透露，上半年財政部就在著手業務紅線的劃分，但僅僅是大方向、“粗線條”。
例如，“一帶一路”中同一項目就可能出現“搶食”紛爭；新型城鎮化建設中的通水、通電等基礎項目完成后，緊隨而來的地產項目是否還要政策性金融？
“難免會有業務重疊。”前述參與方案設計人士認為，避免紛爭需要由監管層來協調，對開發性、政策性金融的適時退出加以引導，不能一味讓其承擔商業銀行不愿做、不能做的項目，導致自身經營的不可持續。
相關人士進一步表示，“粗線條”劃定后，具體領域和項目將由各自董事會決策，三年一次動態調整，逐漸形成有效的動態評估機制。一方面由國務院視需要來下指令，一方面由董事會與有關部門商議后上報國務院進行調整。“這一切還都在探索之中”。
“大手術”如何動刀
“這一次是‘大手術’而非‘微整形’。”一位國開行高管說，改革將在組織架構、人員配備上動刀。
國際上，以開發性業務為主的世界銀行集團，就根據業務性質采用了子公司治理模式，旗下擁有國際復興開發銀行、國際開發協會、國際金融公司等五大機構。
另一家全球知名的政策性銀行——德國復興信貸銀行（KFW），旗下也月4個業務本部和5個子公司擁有。
“這在國際上很常見，目的就是分離政策性與商業性金融。”中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛表示，一些機構甚至擁有專業從事某領域信貸業務的商業銀行。
一位監管層人士告訴《財經國家周刊》記者，此次方案也將借鑒國際經驗，鼓勵條件成熟的機構進行事業部改革和子公司治理。
其中，農發行的業務模式相對簡單，股權投資業務較少，短期內尚無較大調整。而國開行已擁有投、貸、債、租、證的全業務模式，將在此基礎上加以完善。
具體上，子公司獨立性將更強，擁有一整套內部架構，事業部則介于總行部門和子公司之間，由總行統籌進行矩陣式管理。至于如何選擇，將視業務重要性、階段性和收益性而定。
去年，被稱為中國版“住房銀行”的國開行住宅金融事業部，就實現了單獨核算，以市場化方式發行住宅金融專項債券，重點用于支持棚改、城市基建等領域。
至于進出口銀行，則將遇到更大范圍的轉型——早在2007年，進出口銀行便設立了特別融資賬戶部，以基金投資來支持高新技術產業發展，陸續投資了中意曼達林基金、國科瑞華基金、中國-東盟投資合作基金、中加自然資源投資合作基金等十多只產業基金，這些業務均獨立于銀行業務而存在。
接下去，上述產業基金將不斷得到復制，股權投資模式也將逐步強化，必要時還可能設立專門從事股權投資的子公司。
三家機構的大動刀，將使其監管難度驟增，現有監管體系亦將迎接一場“大手術”。銀監會政策銀行部主任周民源說，鑒于開發性、政策性銀行自身定位的約束性，對其監管不能完全照搬商業銀行的監管方法，目前暫定是在商業銀行監管的框架下實施差異化監管。
據悉，監管層正在起草針對性的“差異化非現場監管指標體系”，力求在商業銀行監管指標框架下體現出差異性。例如，不良貸款率等風險指標將等同于商業銀行監管，農發行自營業務的貸款集中度也將接受考核；而資本利潤率等收益指標，以及存貸比、流動性等將不作硬性約束，僅著重關注貸款期限錯配等問題。
“會更強調溝通，而非強制性執行。”前述監管層人士說，該體系將包括對三家機構的分賬監管，以及對其事業部、子公司的創新性監管模式等內容。“內容多、難度大，目前還無時間表”。
而前述財政部人士告訴《財經國家周刊》記者，最難的還是統籌部委利益。其實，財政部一直對三家機構的盈利尤其上繳稅收有著隱性要求，壓力之下，難免跨出業務紅線。因而，改革還須從根源上解決問題。
“關鍵是要有法可依。”國務院法制辦一位司局級人士坦言，自2006年“政策性銀行管理條例”因“時機不適”夭折后，就再無部門牽頭政策性銀行立法。
爭議董事會重構
不久前，國開行董事長胡懷邦對外表示，國開行董事會將增加國家發改委、財政部、商務部和央行四大部委的董事，以發揮在重大決策上的統籌協調作用。
多家部委均證實，三大政策性銀行都將分別迎來四名部委董事，基本由副部級以上官員擔任，或按照《公司法》三年一輪換。屆時，新董事會將包含原有的機構負責人、部委董事和股權董事三大部分，形成具有制衡力的“鐵三角”架構。
資料顯示，國開行2008年成立股份公司時曾規定，部委官員一旦成為其董事，須完全離開原有崗位。而此次改革方案的規定是，新增的部委董事可在三家機構中兼任董事，這是一種變化。
前述財政部人士認為，該架構的設計符合國際慣例，三家機構均為國有全資，財政部作為出資人代表可以派駐董事，各大部委作為國務院組成部門亦可以派出董事，以便從各自領域對公司治理提出合理建議。而部委董事能否充分擁有《公司法》中規定的表決權，還有待觀察。
其中，董事會人事變動也會是焦點。以國開行為例，截至2013年末，財政部、匯金公司和全國社保基金理事會分別持有其50.18%、47.63%和2.19%的股份。即將落地的注資，將調整這一結構。根據《財經國家周刊》記者從多家部委獲得的信息，不排除匯金公司繼續注資的可能性，而鑒于開發性業務屬于保本微利，貸款期限較長，社保基金從安全性與收益率考慮，選擇不再注資的可能性較大。
除此以外，國開行現有獨立董事的去留問題，亦受到關注。
目前，國開行董事會成員共13人，除胡懷邦與鄭之杰兩位正副董事長外，還有章樹德、宋愛武、雒宓、龐繼英、黃維佳等8名非執行董事，以及杜儉、鄭新立、陳小云3名獨立董事。其中，杜儉已逾70歲，曾任國務院國有重點金融機構監事會主席、銀監會案件專項治理監督組組長等職；鄭新立與陳小云亦接近70歲，分別擁有國家計委（現發改委）和央行條法司等工作背景。
“《公司法》規定必須設立獨董，但這并不一定適用于政策性銀行目前的狀況。機構定位及現有獨董的年齡等因素，都將其去留問題提上了桌面。”前述參與方案設計的人士說，進出口銀行與農發行可能不會預留獨立董事席位。
這也引來了爭議——有部委人士認為，獨董的存在是一種制衡力，甚至還應該在董事會中引入國務院發展研究中心等權威智庫的專家，更科學地審時度勢。
加強外部監事會
比重構董事會動作更大的，莫過于加強內部管控和外部監督這一新課題。其重點是加強外部監事會的職權力量。
三家機構中，進出口銀行與農發行已有的監事會將得到完善和加強，而國開行將根據《國有重點金融機構監事會暫行條例》盡快組建外部監事會，取代現有的內部監事會。
該條例規定，國有金融機構監事會由國務院派出，代表國家對國有金融機構的資產質量、國有資產保值增值狀況實施監督，并對其財務活動及董事、行長（經理）等主要負責人的經營管理行為進行監督。
監事會不僅有權查閱財務會計資料，還有權查閱其與經營管理活動相關的其他資料，驗證其財務報告、資金營運報告的真實性，并檢查其經營效益、利潤分配等情況，據此對主要負責人提出獎懲、任免建議。
新設的外部監事會，除主席由中組部任命外，其余成員由銀監會進行管理。成員將分為專職監事與兼職監事，前者由司局級和處級公務員擔任，后者將由相關部委派出，并包含少量外聘會計人士，任期3年且不得在同一機構連任。
“只有不在機構拿工資，升遷不受其限制，監事才能真正發揮作用。”前述監管層人士坦言，不然的話，外部監督就是一紙空談。
成立于2008年的國開行內部監事會，目前由原農發行副行長劉梅生任監事長，耿建云、冷向洋為股東代表監事，胡小明、胡紅專為職工代表監事。其中，耿建云曾任職于財政部預算司，冷向洋和胡紅專均具有其他金融機構監事會成員的經歷，后者目前為國開行稽核評價局正局級副局長。
“過去大多是各部門派駐，如今或撤走或去職，較難操作。”前述國開行人士說，人員去留會充分尊重本人意愿。
農發行的一些歷史問題，則仍在凸顯內控系統的重要性。
公開信息顯示，1995年前后，農發行曾以虛列支出套取資金、變相融資收取高息等方式私設“小金庫”，累計金額曾達數千萬元。1996?1999年，農發行又暴出以租賃名義，委托某企業購買電子設備和汽車等固定資產，總金額9.2億元，其中8.1億元曾被挪用投入股市，農發行前后兩任副行長胡楚壽、于大路因此案落馬。
2004年，農發行吉林分行在全國糧庫抽查工作中被發現糧庫賬目與實際不符，約65億元糧食收購專項貸款化為烏有。次年，該分行榆樹支行又有3.7億元貸款被糧食企業挪用。2010年， 又傳出農發行開展三年的市場化涉農業務，不良貸款率高達21.5%。
前述監管層人士表示，防范道德風險確實需要內外部結合，出以重拳。國企改革“1+15”頂層設計方案中，對監事會改革有專門的文件和細則，“后續可能會在金融機構適用的范圍內有所借鑒”。