今年以来，在中央“房住不炒”定位和因城施策、分类调控精神指导下，各地政策持续加码，年内累计各项调控政策多达450次，成为历史上房地产调控最密集的一年。正是在这一从严调控的背景下，全国楼市经历了从局部过热到整体降温的过程，市场预期出现了积极变化，房价、销售、投资、地价等多项房地产指标均明显降温，调控取得了阶段性成果。

　　不过，在楼市深度调整期，特别是国内经济下行压力加大的背景下，有关楼市调控放松的传闻也此起彼伏，明年调控政策和市场走向备受关注。对此，接受证券时报记者采访的业内人士认为，从中央经济工作会议的表述来看，房地产调控的政策思路没有改变，再次强调“房住不炒”的定位，意味着抑制非理性的投资、投机需求的“主体性”政策仍然具有连续性和稳定性，与此同时，在因城施策、分类指导的调控策略指导下，将赋予地方政府更多的调控自主权，也把城市楼市稳定的主体责任真正落实到地方。

　　业内人士还指出，当前楼市面临行政调控弊端逐渐凸显的问题，建议政府应当管好预期、完善调控和加快改革三策并举协同推进。

　　市场：从局部过热到整体降温

　　上半年，多地楼市调控政策不断收紧，部分前期调控彻底或经历多轮加码的城市市场降温明显，但仍有部分城市出现过热苗头，“抢房大战”不断上演。如成都某楼盘数万人抢购千套房，杭州某楼盘近3000人抢不到200套房，甚至还有98岁老奶奶参与摇号的现象，同时，也出现了部分开发商暗箱操作、收茶水费、炒卖房号、捆绑搭售等违规行为。因对房价上涨仍有预期，重庆、西安、武汉、南京等“抢人”的热门二线城市以及丹东、粤港澳大湾区、海南等因政策预期带来房价上涨预期的地区，房价涨幅比较大，投机炒作抬头。国家统计局6月公布的5月70城房价数据环比涨幅仍进一步扩大，市场没有出现明显降温，摇号抢房背后的市场乱象屡禁不止，调控压力继续增大。

　　继住建部在5月份约谈了西安、海口、三亚、成都、太原等12个城市，重申坚持房地产调控目标不动摇、力度不放松，并对进一步做好房地产调控工作提出6大具体措施后，6月底住建部等七部门决定在30城联合开展治理房地产市场乱象专项行动，严打投机炒房、稳定市场秩序。随后，西安、杭州、长沙等地相继出台限购方面的“堵漏”措施，暂停了企业在限购区域购房，长沙也对此前人才落户购房政策“打补丁”，要求不受购房限制的人才至少博士、正高职称以上……数十个省市相继采取行动，楼市调控进入“反炒房”新阶段。

　　市场预期真正开始转变是在7月31日中央政治局会议强调“下决心解决好房地产市场问题……坚决遏制房价上涨”后，8月开始，全国多数地区市场观望情绪增强，投资投机热情下降，再加上8月17日住建部又约谈了海口、三亚、烟台等5个城市，再次强调“房住不炒”，9月后市场形势逆转，进入下行通道。在龙头房企万科喊出“活下去”的口号后，更多房企市场预期发生改变，打折促销及降价的项目开始增多，售楼处遭业主“维权”事件也不断上演，个别楼盘遭到了打砸售楼处、拉横幅“维权”、甚至要求退房等较为激烈的行为，市场“秋凉”感受明显。与此同时，国务院关于货币化棚改政策的调整，对二三四线城市房地产热起到了加速降温的作用。10月底，新华社、人民日报等央媒集体发声“调控不放松，不能半途而废”，令部分开发商和住房投资者对于调控政策放松的预期落空。

　　国家统计局12月公布的数据显示，11月，全国商品房销售面积连续3个月同比下跌，且降幅扩大，市场预期明显转变，消费者观望情绪较浓；17个热点城市二手房价环比下跌，这是最近4年来首次出现连续2个月超过10个热点城市二手房价格下调，其中一线城市二手房价连续3个月环比下跌。与此同时，全国房地产开发投资累计同比增速降至全年最低值，全国300城市土地流拍数量创新高、土地平均溢价率创新低，多个指标均显示全国房地产市场整体降温。

　　政策：从持续加码到局部微调

　　今年以来，房地产市场从局部过热到整体降温、回归理性，是中央和地方政府对房地产市场持续保持高压监管态势、调控政策持续从严的效果体现。

　　从3月两会政府工作报告进一步强调“房住不炒”定位，继续实行差别化调控，到7月中央政治局会议强调“下决心解决好房地产市场问题……坚决遏制房价上涨”，再到12月中央经济工作会议再次强调“房住不炒”定位，坚持因城施策、分类指导，中央不断明确和强化调控基调，彰显调控决心，从政策、监管和舆论层面持续保持高压态势。住建部、银保监会、发改委等多部门为把“房住不炒”落到实处，从加强市场监管、深化制度改革、强化金融监管、加快租赁市场建设等方面出台政策部署楼市调控和长效机制建设。各地方政府因城施策，从需求端和供给端共同发力，落实房地产调控政策，限购、限贷、限价、限售等措施不仅在热点城市全面升级，并且扩围至三四线城市，与此同时，数十个城市开展治理房地产市场乱象专项行动，大力整顿规范房地产市场秩序，坚决遏制投机炒房，多个热点城市开展租赁住房、利用集体建设用地建设租赁住房、共有产权住房试点，加大有效供给，不断落实“稳地价、稳房价、稳预期”的主体责任。据中原地产研究中心统计，今年以来，全国出台各种调控政策多达450次，成为历史上房地产调控政策最密集的年份。

　　伴随着房地产调控不断深入，政策放松的传闻也时有发生。

　　从年初的兰州“松绑”限购、合肥取消限价、成都借人才落户政策“放松”调控、南京落户“松绑”传闻，到10月份出现“广州放松限价”、“国务院规定半年内放开全部限购”的传闻，再到12月出现的“发改委对房企融资松绑”传闻，地方政府和国家部委每项与房地产有关的政策调整都能牵动市场敏感的神经，并被解读为调控放松的信号。不过，这些“放松”传闻均被相关部门及时澄清，并且住建部年内已经6次明确表态“坚持调控目标不动摇、力度不放松，保持调控政策连续性稳定性”，多家央媒也在关键时刻集体发声“调控不会半途而废”、“房住不炒定位不动摇”，不断稳定市场预期。

　　11月房地产市场出现明显降温后，调控政策数量也较之前明显减少，政策内容也基本都是规范房地产市场各种乱象，只有个别城市调控升级，政策环境基本平稳。然而，12月13日的中央政治局会议没有提及房地产问题，这又被不少人解读为明年楼市调控或将放松的信号。

　　特别是12月18日和19日连续两天时间，就有菏泽市取消限售政策、广州市松绑商服类物业限购政策以及珠海金湾、斗门两区降低限购条件的消息传出，一石激起千层浪，再次引发了市场对调控政策放松的讨论，菏泽取消限售甚至被部分业内人士解读为打响了2018年楼市政策松绑的第一枪。不过，菏泽市住建局随后紧急开会并对此次政策调整做出了情况说明，山东省住建厅也回应称“山东省住建厅和国家调控政策是一致的，采用一城一策、因城施策的管控措施。因为各地方城市情况不一样，在政策方面也不是‘一刀切’，各项政策还是由各地方城市根据自身情况来主控，省住建厅会进行总体把控。省住建厅不干涉各个地方住建部门的具体政策，有的政策需要报备，有的不需要报备。”而12月21日的中央经济工作会议再次强调“坚持‘房住不炒’定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”，再次明确了明年的楼市调控方向，进一步稳定了市场预期。

　　展望：调控宗旨不变，市场分化凸显

　　12月21日的中央经济工作会议为明年房地产调控方向定了调，即“要构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系”。尽管业内对于前半句的解读基本一致，即对中央继续坚持“房住不炒”定位的决心已经达成共识，但是对于后半句的解读则出现了分歧，特别是“分类指导”中的“指导”两个字，被部分业内人士解读为，没提“调控”两字有风向标意义，意味着明年房地产调控不会加码了，调控政策可能出现边际转向，会有更多城市政策松绑。

　　不过，全国政协经济委员会副主任杨伟民在第二天的“2018-2019中国经济年会”上明确表示：“去年经济工作会议对房地产表述是‘分类调控’，今年为‘分类指导’，两者没有多大差异，抠字眼说‘调控’改为‘指导’意味着放松调控是瞎解读，房地产调控政策没有变化。”

　　对于明年的房地产政策走向，中国社科院城市竞争力研究中心主任倪鹏飞接受证券时报记者采访时表示，由于楼市比较重要和敏感，为了更好地稳定预期，会议没有对房地产目标做出比较明确的表述，但是相信确保楼市稳定是不用赘述和突出的目标。

　　但是这段表示其实透视出更加积极的意义：第一是短期的政策没有变，即在调控的思路上没有改变，就是“房子是用来住的”即抑制投资投机，同时因城施策分类指导；第二，重点是长期性的制度建设，强调长效机制和基础制度建设（市场体系和保障体系完善）；第三，进一步突出了地方政府的主体责任，这是住建部一直强调的，也是落地的重点。“当然，因城施策给了地方的权力，突出主体责任增加了地方的责任。总体在房地产方面，地方政府必需对楼市稳定负责、必需对保障负责，更必须对其行为负责。”他说。

　　清华大学房地产研究所所长刘洪玉接受证券时报记者采访时也认为，中央经济工作会议中房地产的内容与过去的政策表述基本一致，但突出了“房住不炒”的定位，说明“房住不炒”的定位得到了社会各界的广泛认同，并有望发展成为我国住房市场管理的长期目标；在中央和地方调控责任划分方面，这次要求“夯实城市政府主体责任”，表明今后要在因城施策、分类指导的调控策略指导下，将赋予地方政府更多的调控自主权，同时也把城市房地产市场稳定的主体责任真正的落实到地方，以有效避免调控政策“一刀切”的现象。

　　中国指数研究院常务副院长黄瑜进一步指出，2019年房地产市场整体的发展仍然要坚持房屋的居住属性，抑制非理性的投资、投机需求的“主体性”政策仍然具有连续性和稳定性，同时，调控政策也将更注重保障刚需、置换等合理住房需求。在坚持“房住不炒”基本定位下，城市政府的主体责任明显上升，当前各城之间所面临的需求环境已发生了较大的变化，因此重点强调因城施策也有利于优化前期部分行政性调控方式，使整体的政策组合更加合理，从本质上来说更有利于市场平稳运行。

　　“2019年调控的主体责任下放到各个城市，目前已有散点、自发的政策调整出现，主要是对前期限价、限售等行政干预手段的修正。” 贝壳研究院院长杨现领说，如果经济增长下滑的风险仍然增加，预计后期会有更多的城市调整房地产调控政策，如放松限购、调整房贷利率和首付比等。三四线城市政策松动可能先于一二线重点城市，行政性政策放松先于金融信贷政策。

　　对于明年的市场走势，倪鹏飞预计，总体上，小幅调整是大概率事件。在没有重大政策转向和意外事件冲击的情况下，总体市场转向降温通道，不会出现剧烈的波动。时间上，降温中还有起伏和波动。空间上，城市分化可能再度凸显。未来一年，一、二线城市总体上市场上行压力有一定增加，趋势是增长主导。三四线城市市场向下的压力再增加，库存可能再度增加。

　　黄瑜也认为，在当前政策稳定的前提下，2019年房价有望进一步趋稳，部分之前涨幅过大的城市房价将延续调整态势，特别是热点城市的二手房价会率先出现变化；而三四线城市房价上行动力也会明显趋弱，部分无人口产业支撑的三四线城市更会进入下一轮的市场蹉跎期。

　　政策建议：三策并举协同推进

　　不可否认，今年楼市调控取得的阶段性成果与必要的行政调控手段密不可分，但是也要看到行政调控弊端逐渐凸显的问题。“长期过度使用行政措施，行政调控产生大量意料不到的问题，导致市场乱象，加剧市场风险，使得行政调控作用在下降、市场调节机制无法发挥有效作用、扭曲了市场供求关系和导致房地产泡沫加剧。”倪鹏飞说。

　　因此，对于明年的房地产调控政策建议，倪鹏飞认为，政府应当管好预期、完善调控和加快改革三策并举协同推进。第一，稳定房地产市场预期，同时剔除预期泡沫。第二，完善房地产调控政策，防范楼市双向剧烈波动。首先，需要妥善处理和应对宏观问题挑战，妥善处理经济速度和质量的关系问题，处理好房地产与宏观经济的问题。其次，持续保持楼市调控政策的定力和韧性，将调控目标从抑制房价上涨调整为确保楼市稳定，坚守“只住不炒”和“因城施策”的调控思路不动摇，转变调控手段由行政转交市场，完善调控措施，将临时性调控变成制度化和机制化调控。再次，前移和聚焦房地产市场监管的重心，将中央对住房市场监控扩展到地方政府调控预案环节，将中央对地方房地产市场监管的重点前移到土地市场，将房地产调控的重点进一步聚焦在金融机构。最后，做好防控楼市双向剧烈波动预案。第三，下决心改革基础制度，加速度建立长效机制。如房地产税推出实行渐进方案，只对交易或过户住房的家庭进行计提，并在一定起征点上征税；探索以房地产税和基础设施未来收益作为未来还债资金流，发行市政债券，填补因土地财政退出留下的地方政府支出缺口；住房制度深化，重新确立商品性住房和保障性住房的比例关系，加快完善租售并举制度等。

　　黄瑜也认为，长期来看，要确保房屋的居住属性，仍然需要加大力度推进房地产市场健康发展的长效机制的建设，2019年在住房、金融、土地、财税、投资、立法等方面仍然会持续推进。