作者：聶日明

　　11月21日，公安部召開的黨委會議暨部全面深化改革領導小組第十七次會議指出，依法登記戶口是憲法和法律賦予公民的一項基本權利，要求切實落實無戶口人員落戶政策，著力解決無戶口人員登記戶口問題。

　　據統計，中國有1300萬“黑戶”，占人口總數的1%，比希臘的人口還多，相當于一個廣州的人口。為什么會有黑戶？顧名思義，是正規戶籍體制不承認的人口。正常的新生兒，出生一個月后，父母憑醫院開具的《出生醫學證明》及父母戶口本，到戶籍地落戶。問題來了，為了保證計劃生育可以落實，計生在超生兒童的一生中對其圍追堵截。

　　沒有準生證，很多地方的醫院不接收孕婦，孕婦往往在不正規的地下診所分娩，自然也就沒有《出生醫學證明》。不管有沒有《出生醫學證明》，不在計生范圍內的新生兒，不交罰款，公安局不允許落戶，有的地區甚至出現了，即使合規的生育行為，也要求夫妻雙方結扎后才辦理新生兒的落戶，防止超生。廣東、山東等地直到去年才重申“不得將持有計劃生育證明或結扎證明等作為辦理出生入戶的前置條件”，可見一斑。

　　根據《居民身份證法》和公安部的規定，戶籍是辦理身份證的前提條件，沒有戶籍辦不了身份證，自然也無法分配身份證號碼。現代中國，沒有身份證和身份證號碼，一個人就被隔離在社會之外，上學、旅行、辦理銀行卡、就業、社保等全面受限，什么事情都做不了，除了被通緝的逃犯外，很難有恰當的比喻來形容他們的生活。

　　當然，消滅黑戶是必須的并且要及時，要讓每個中國公民可以合法地生活在社會中，而不能像個影子。就現有法律和戶籍辦理規則上看，這似乎很容易，直接落在父母一方的戶籍地就可以了。但深究下來，沒那么容易。

　　理論上講，只要解除新生兒落戶的所有障礙，包括不對醫院接生設置障礙，落戶不以計生為前提，就不會再有新增黑戶。然而，回到現實，只要控制人口還是硬杠杠、一票否決，那么地方就必然還會采用限制落戶、限制適齡兒童入學等手段來威懾想超生的家庭，用巨大的代價威脅、斷絕其超生念頭。二胎放開了，但還需要準生證，第三胎、第四胎的落戶呢？所以廢除計劃生育是從根本上解除新增黑戶的前提。

　　其次，黑戶的落戶問題，在技術上也有很多難點。很多黑戶人口不在醫院出生，沒有《出生醫學證明》或者遺失證明，親屬關系確認是第一個難點。要知道，目前拐賣兒童是全社會非常痛恨的行為，為被拐賣的兒童被非親生父母合法確認親屬關系，中央及地方的實踐中要求無出生證兒童落戶需強制DN A檢測。這個費用大約需要數千元，如果由家庭承擔，不僅不合理，也會抑制黑戶落戶的積極性，如果由政府承擔，也會抑制地方政府的積極性。綜合看來，由政府承擔并由中央全額補貼，可能是最佳的選擇。

　　第二個難點是如何阻止黑戶落戶過程中出現一個人擁有多個戶籍。近年多次出現一個人擁有多個戶籍(及身份證號碼)的現象，這是因為中央在人口普查等時機，為黑戶落戶留了口子。這本是便民之舉，但少數人因此與地方公安勾結，借機辦理多個身份證。允許黑戶落戶，不可避免還會出現這種情況，控制的尺度嚴了，少了多重戶籍的可能，但增加黑戶和政府辦理落戶時的成本，如果尺度松了，黑戶落戶方便，多重戶籍也會多起來，尺度如何把握很重要。

　　還有一個不可回避的問題是，多數地方政府雖然喜歡人多、喜歡勞動力流入，但戶籍人口對他們來說是個包袱，需要承擔義務教育、社保(就算是農民，政府也要補貼新農合等)等，多出這1300萬黑戶人口，很難讓地方政府看到他們的好處而痛痛快快地給他們落戶。

　　讓存量黑戶落戶也意味地方公安部門的工作量陡增，設計激勵機制讓地方政府有動力做這件事情是消滅黑戶的重點。更何況，像山東、東北等計劃生育嚴防死守的地區，計劃生育之所以被執行得好，正是因為地方政府沒有遵守中央關于落戶的規定。

　　中央政府要保障黑戶的公民權利，還是要從體制改革入手，要讓政府的行為可訴，鼓勵公民通過行政復議、司法等手段來約束地方政府的不作為、保障自身權利，這才是黑戶能落戶的最大保障。