本刊記者 朱毛齋
引言：PPP模式(Public—Private—Partnership)，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關系，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。
“PPP模式主要特征是以項目為基礎，以合同為核心。政府以特許經營權的讓渡為手段，集項目融資、建設與運營為一體，利益共享、風險共擔、全程合作。”2015年1月9日晚上，在中國人民大學重陽金融研究院舉行的“PPP創新模式--PPP環保產業基金”講座上，中國人民大學生態金融研究中心副主任、博士生導師藍虹教授說，為了解決環境保護中的中低收入項目的融資困境，必須創新綠色金融模式，引導社會資本投向中低利潤甚至無利潤的項目。“PPP環保產業基金，就是一個比較理想的融資模式。”
2014年12月4日，國家發改委、財政部分別在各自官網上發布了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導，這標志著PPP融資模式已引起國家主管部門重視並開始建立規制。
“PPP的核心是契約精神。如果沒有一個很好的契約，要么是政府吃虧，要么是民營企業吃虧。”藍虹教授建議，為了規范和扶持生態保護這種特殊形態的PPP模式，環保部應該向國家發改委、財政部那樣，出台專門的政策和操作指南。
專家認為，PPP融資中的政府參與、公私合作、利益共享、風險共擔准則，為政府組織基礎設施投資、向社會提供公共產品服務開辟了新路;對於控制地方債務規模、降低和化解債務風險，也形成有效的約束機制。故此，PPP模式的推廣應用將是中國今後投融資體制的重大改革創新。
綠色金融創新模式
資料顯示，PPP最早由英國政府於1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施並向公眾提供公共服務。PPP在歐洲和其他發達國家比較流行，但各國和國際組織對PPP的理解和使用的術語也有不同。
從2005年開始，藍虹教授就先後在聯合國環境署、世界銀行研究和推行綠色金融政策。近年她回到人民大學環境學院，最近又加入新成立的中國人民大學生態金融研究中心，大力推動中國金融體系的綠色轉型。該研究中心是新型智庫人大重陽金融研究院運營管理的子智庫。“目前環保融資中面臨的主要問題，是如何使中低利潤甚至無利潤的環保項目獲得社會資本的支持，解決環保資金缺乏中的這一關鍵瓶頸。”藍虹認為，財政補貼確實是解決問題的一種方法，但是目前環境問題是如此嚴峻，各種各樣的水汙染、土壤汙染、大氣汙染，很多汙染治理項目都是中低收入甚至無收入的項目。在這種情況下，財政根本不可能全部解決這些問題。在財政無法負擔的情況下，環保的中低收入項目資金如何解決，就成為環保投融資中一個關鍵環節。“我們必須要創造新的綠色金融模式，引導社會資本投向中低利潤甚至無利潤的項目。因此我們就提出了PPP的創新模式，PPP的環保產業基金。”
“PPP模式的環保產業基金也必須是以項目為基礎，以合同為核心，以特許經營權的讓渡為手段，集項目融資、建設、運營為一體，實現利益共享、風險功擔，特別是它必須是全程合作。”據藍虹介紹，PPP模式環保產業基金，主要適合在流域水環境保護領域、城市環境保護基礎設施領域應用。與一般PPP項目不同，它對應的不是單一項目，而是一個項目包。項目包內包含很多產業，這些產業鏈可以互相銜接、互相呼應，從而使中低收入的環保項目可以通過產業鏈互相呼應的設計來降低風險，提高項目包整體收益。
藍虹概括了PPP模式環保產業基金的兩個特點。第一，項目包內分高、中、低利潤項目群，將中、低利潤項目與高利潤環保項目捆綁在一起，通過產業鏈互相呼應來降低風險，提高整個項目包的主體收益。第二，貫徹PPP模式的以項目為基礎，以合同為核心，以特許經營權的讓渡為手段，集項目融資、建設與運營為一體的特征。該基金的項目包是在合同中規定了的，通過特許經營權讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能挑揀高收益項目，必須接受環境目標，以及為達到該環境目標所必須實行的所有項目，包括中低利潤項目和無利潤項目。
藍虹以她主持設計的山東省蒙陰縣雲蒙湖項目為例，介紹了PPP模式環保產業基金的環境目標設計和產業鏈組合。雲蒙湖作為飲用水水源地，環保產業基金存在的必要性就是保護水源地。“雲蒙湖的水質第一要保持，第二要提高，最重要的是解決雲蒙湖總磷、總氮超標和水體的富營養化趨勢。”為此，他們設計了幾條產業鏈：建設大規模生態循環產業園區複合產業鏈，以減少雲蒙湖的總磷、總氮;利用當地的麥飯石資源，建設集生產、生活、生態保護為一體的天然礦泉水生產基地，發展水產業鏈，提升雲蒙湖水的商業價值;保水型生態漁業產業鏈，增殖放流淨水魚類，以魚保水，以水養魚，既減輕水體的富營養化程度，淨化水質，保持良性生態平衡，又能科學合理的利用水體資源，增加經濟收入;生態旅遊產業鏈，把湖周圍的荒山、荒坡修漂亮，保持水土，並把本來無收益的項目變成賺錢的項目。
2008年9月開工建設的中新天津生態城，是一個做得比較好的項目團打捆的PPP模式。“而最好的地方是PPP契約做得非常好，是以天津市人民政府令的方式做的特許經營權，到底天津開發有限公司有什么樣的權力，政府把什么權力讓渡給你，這是項目得以順利推行的關鍵環節，也是保證投資運營公司權益的很重要的保證。契約沒有簽好，會導致後面整個項目運作的失敗”，藍虹介紹。
據了解，作為中國與新加坡政府合作開發的天津生態城，中新兩國各出50%的股份，成立生態城合資公司。合資公司是整個生態城的開發的主體，同時也負責一部分公共設施的建設。生態城規劃中有一個2.56平方公裏的汙水湖，40多年不能有效治理。根據中新雙方的約定，中方負責將汙水庫建立一個有吸引力的水體景觀。提升其核心區位的土地價值。管委會在土地招拍掛時，將全部土地出讓金的政府收益部分返回給投資公司，用於汙水庫的治理和環境的改善。同時按照協議，新方成立的合資公司，商業開發時需要土地資源，所以土地的轉讓收入來彌補治理的虧損。
兩部門發PPP模式指導意見
目前，PPP模式在環境治理、公共服務領域正逐步推行，國內一些地方紛紛采用。不少專家指出，PPP項目能否運作成功，合作各方特別是在合作中起關鍵作用的政府是否具有契約精神十分重要。而國家對PPP模式做出政策和法律規范，也是當務之急。
2014年12月4日，國家發改委、財政部分別在各自官網上發布了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》。
國家發改委提出，PPP模式主要適用於政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、汙水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅遊、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式。
發改委同時強調，在推行PPP的同時，需要深化價格管理體制改革。對於涉及中央定價的PPP項目，可適當向地方下放價格管理權限。依法依規為准經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。
財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中特別強調了風險管理：風險分配將按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。財政部提出：原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本共擔。
財政部同日還發布了《關於政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，確定天津新能源汽車公共充電設施網絡等30個PPP示范項目，其中，新建項目8個，地方融資平台公司存量項目22個。
投融資體制重大改革創新
國家主管部門的政策導向激發了地方采用PPP融資的熱情。截止1月15日，四川、河南、福建、江蘇、安徽、重慶、江蘇、湖南等八個省、直轄市公布了PPP融資項目。其中四川省的PPP項目估算總投資2534億元;福建和河南省的PPP項目投資規模相當，分別為1479億元和1410億元，其他省份融資額分別為重慶1018億元、青海1025億元、江蘇875億元、安徽710億元以及湖南583億元。
中債資信公共機構首席分析師霍志輝預計，中國城市基礎設施融資總需求額有將近10萬億元，而根據城市基礎設施投資額以及可以進行PPP模式融資的項目進行測算，明年全國PPP項目融資規模約1.5萬億元。
專家認為，推廣PPP模式是中國投融資體制的重大改革與創新。中國正處於城鎮化快速發展時期，城鎮化建設領域的資金需求巨大。按照《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》的要求，到2020年中國城鎮化率將從2013年的53.7%提高到60%，將有1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。由城鎮人口增加帶來的交通、電力、水利等基礎設施建設，以及教育、醫療衛生、養老等公共服務領域的投資需求約為42萬億元。
然而，過去依靠財政和土地融資的方式難以為繼，新型城鎮化建設融資難題突顯。國家嚴格控制地方債規模、收緊地方債務平台，也迫切需要為地方政府進行基礎設施和公共服務產品投資，開拓新的融資渠道。顯然，PPP模式將社會資本引入城鎮化建設，能夠減少政府債務風險，提高公共產品供應效率。
一些專家和政府官員認為，在嚴禁地方政府繼續借道融資平台公司舉債的形勢下，推廣運用PPP模式，充分調動社會資本參與基礎設施建設運營的積極性，是解決巨大建設資金需求、化解政府債務負擔的重要路徑。
PPP模式也有助於產業結構的調整與轉化。藍虹教授說，“無論是雲蒙湖還是生態城，都有一個重要的特點，就是當政府的財政資金投下去以後，實際上也是在幫助產業結構的轉化。當這個產業結構通過基金，通過這個政府和企業資金平台運作實現了提升並在當地穩定以後，就形成一個從源頭上治理的模式。”
細化規制控制潛在風險
不過也有專家指出，PPP模式在中國運作的時間還不長，應當先行試驗，細化管理規制，再逐步推開，防止一哄而起帶來新的債務風險，以及一些政府官員通過PPP進行利益輸送，損公肥私。
蘇伊士環境中國區執行副總裁孫明華表示，具有中國特色的PPP模式，人為幹擾因素嚴重。“這是中國存在的比較普遍的現象，市場環境不夠規范成熟，即使有健全的法律法規在實際操作中也很難實施。” 孫明華認為，PPP不僅是一種融資手段也是一種管理手段，但是目前在中國各省市地區推行的PPP模式主要還是從融資角度出發的。有些地方借PPP造勢，突擊簽署PPP協議，甚至不是PPP的項目也拿來湊數。
相關專家認為，PPP模式在規范性和透明度上達標也很重要。中國現有的PPP項目大多從項目篩選到後期執行，都由地方政府負責，流程不合理、合同不規范、糾紛難以調解等問題時有發生。財政部統一發布操作指南後，項目的征集、備案、技術支持等都有了統一的標准，將有助於提高PPP項目的推進效率。大嶽基礎設施研究院院長金永祥認為，做好PPP項目的重點要放在規范運作上，“要有一整套涉及權責論證、收益風險共擔及激勵監管的制度設計體系。”他說。
財政部財政科學研究所金融室副主任馬洪范表示，大力推行城鎮化PPP模式面臨諸多考驗，其中就包括如何達到利益共享、風險分擔目標，堅持公共利益最大化原則，形成有效激勵約束機制，確保PPP項目社會效益和經濟效益都有所提高;同時形成科學的定價機制，實現項目利益分配“盈利但不暴利”。此外，消除PPP模式的法律、政策層面的障礙，設立專職管理機構，也將是較為漫長但不可或缺的一項工作。
專家提出，推行PPP也要做好規模控制。對於需要補貼的PPP項目，政府每年投入的資金有限，但項目疊加起來的投入規模可能相當龐大，如何保障政府未來十幾年都具有履約能力非常重要。這就需要設計一個“財政可承受能力”的指標。
在中國推行PPP模式，急需探索建立專家庫和項目庫。PPP項目涉及法律、財務、金融、行業等不同領域，行業之間差異大、專業性強，需要借助專家的力量對其進行科學的評測。對於建立項目庫，則需政府有關部門通力合作，共同篩選合格的項目。
目前，社會資本參與PPP的合理回報率如何確定，仍是一個難題，回報率太低社會資本不願參與，回報太高可能損害公眾利益，政府方無法接受。
中國投資協會會長張漢亞表示，政府與社會資本合作，跟國有企業混合所有制改革存在相似的困境，民間資本能不能在合作中取得主導權是問題的關鍵，如果只是跟著跑龍套，民間資本的積極性不會很高。
亦有專家和企業界人士提出，在中國政府官員貪汙腐敗沒有得到全面有效治理的情況下，推行PPP模式要謹慎從事，防止一些人以經驗不足、政策與法律不完備為借口鑽空子，利用PPP進行利益輸送，把這一新的融資方式演化為貪腐工具。