作者：郭相宏

　　“报同级党委主要负责人批准”采取留置，这个决定权其实是行政权，由书记行使，显然不太合适。

　　去年11月，京晋浙三地开始国家监察体制改革试点，日前，《中国纪检监察报》陆续对北京、山西的试点工作进行了报道。全国人大常委会授权三地监察委的12项调查措施尤其是其中的留置措施如何规范使用，是其中的关注焦点。

　　北京、山西两地监察委自成立以来，采取留置措施均为9人次。从京晋两地的实践来看，有权决定留置措施的，北京是监察委所在地的党委(书记)———北京市纪委、市监察委制定的《调查措施使用规范》明确规定，采取留置措施需“报同级党委主要负责人批准，予以立案审查(调查)”。而山西则是监察委员会———《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》明确，确需采取留置措施的，应提交省监察委执纪审查专题会议研究决定，并由案件监督管理室报中央纪委备案。那么，留置措施由监察委员会决定和由其他机关(不论是党委还是其他机关)批准两者之间，究竟哪个更好一些?我们认为，还是由其他机关批准更好一些。

　　留置限制人身自由而且期限较长。《立法法》和《行政处罚法》均规定，限制人身自由的强制措施，只能由法律规定，这是法律保留原则的体现。职是之故，留置措施的使用必须十分慎重。基于权力制衡的原理，我们建议将留置措施的批准权和执行权相分离，由不同的机关来行使。因此，应由监察委员会之外的机构行使留置的批准权，监察委员会负责具体执行留置措施。这种做法，与将逮捕的批准权与执行权相分离的道理是一样的。北京市的做法，做到了由监察委员会之外的机关来行使留置的批准权，符合分权原理，具有一定的积极意义，应当肯定。

　　从另一个角度看，在监察制度改革的大背景下，留置属于监察委员会的调查权，而这种调查权在性质上属于行政权。因此，“报同级党委主要负责人批准”采取留置，这个决定权其实是行政权，由党委(书记)行使，显然不太合适。况且，从未来反腐的大形势来看，将会越来越多地采取留置措施，如果都由党委(书记)来审批决定，可能会造成党委不胜其烦，陷于这种纯粹的事务堆之中，难以发挥党委的政治领导、组织领导和思想领导的基本职能。

　　现行宪法第三十七条规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”这是宪法中最具有操作性的一个条款，确立了一个基本原则：将逮捕的批准决定权和执行权相分离。刑事诉讼法的相关规定，亦坚持了这一原则。直至此次监察制度改革，批捕权依然属于检察机关，并未将批捕权转隶到监察委员会。

　　刑事诉讼法第78条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”这正是公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的具体表现。基于分工负责、相互制约的立法理念，我们认为，监察委员会在侦查职务违法和职务犯罪行为时，对于需要留置的，应当提交检察机关审查批准。不难预知，如果检察机关有权审查批准留置，将会形成对监察委员会的有力监督和制约，能够促使监察委员会合法行使权力，这也是制度反腐、法治反腐之必须。

　　因此，建议在未来的国家监察法中，遵循宪法关于逮捕的基本精神，借鉴刑事诉讼法的成熟经验，将留置的批准权和执行权相分离，确立由检察机关批准、由监察委员会执行的基本格局。