作者：郭相宏

　　“報同級党委主要負責人批准”采取留置，這個決定權其實是行政權，由書記行使，顯然不太合適。

　　去年11月，京晉浙三地開始國家監察體制改革試點，日前，《中國紀檢監察報》陸續對北京、山西的試點工作進行了報道。全國人大常委會授權三地監察委的12項調查措施尤其是其中的留置措施如何規范使用，是其中的關注焦點。

　　北京、山西兩地監察委自成立以來，采取留置措施均為9人次。從京晉兩地的實踐來看，有權決定留置措施的，北京是監察委所在地的党委(書記)———北京市紀委、市監察委制定的《調查措施使用規范》明確規定，采取留置措施需“報同級党委主要負責人批准，予以立案審查(調查)”。而山西則是監察委員會———《山西省紀委監察委機關審查措施使用規范》明確，確需采取留置措施的，應提交省監察委執紀審查專題會議研究決定，並由案件監督管理室報中央紀委備案。那麼，留置措施由監察委員會決定和由其他機關(不論是党委還是其他機關)批准兩者之間，究竟哪個更好一些?我們認為，還是由其他機關批准更好一些。

　　留置限制人身自由而且期限較長。《立法法》和《行政處罰法》均規定，限制人身自由的強制措施，只能由法律規定，這是法律保留原則的體現。職是之故，留置措施的使用必須十分慎重。基于權力制衡的原理，我們建議將留置措施的批准權和執行權相分離，由不同的機關來行使。因此，應由監察委員會之外的機構行使留置的批准權，監察委員會負責具體執行留置措施。這種做法，與將逮捕的批准權與執行權相分離的道理是一樣的。北京市的做法，做到了由監察委員會之外的機關來行使留置的批准權，符合分權原理，具有一定的積極意義，應當肯定。

　　從另一個角度看，在監察制度改革的大背景下，留置屬于監察委員會的調查權，而這種調查權在性質上屬于行政權。因此，“報同級党委主要負責人批准”采取留置，這個決定權其實是行政權，由党委(書記)行使，顯然不太合適。況且，從未來反腐的大形勢來看，將會越來越多地采取留置措施，如果都由党委(書記)來審批決定，可能會造成党委不勝其煩，陷于這種純粹的事務堆之中，難以發揮党委的政治領導、組織領導和思想領導的基本職能。

　　現行憲法第三十七條規定：“任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。”這是憲法中最具有操作性的一個條款，確立了一個基本原則：將逮捕的批准決定權和執行權相分離。刑事訴訟法的相關規定，亦堅持了這一原則。直至此次監察制度改革，批捕權依然屬于檢察機關，並未將批捕權轉隸到監察委員會。

　　刑事訴訟法第78條規定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批准或者人民法院決定，由公安機關執行。”這正是公檢法三機關分工負責、互相配合、互相制約的具體表現。基于分工負責、相互制約的立法理念，我們認為，監察委員會在偵查職務違法和職務犯罪行為時，對于需要留置的，應當提交檢察機關審查批准。不難預知，如果檢察機關有權審查批准留置，將會形成對監察委員會的有力監督和制約，能夠促使監察委員會合法行使權力，這也是制度反腐、法治反腐之必須。

　　因此，建議在未來的國家監察法中，遵循憲法關于逮捕的基本精神，借鑒刑事訴訟法的成熟經驗，將留置的批准權和執行權相分離，確立由檢察機關批准、由監察委員會執行的基本格局。