上周五8月26日，美國國土安全局下屬的公民及移民服務局（U.S. Citizenship and Immigration Services, USCIS），也就是俗稱的移民局，公示了一項名為“國際創業家條款”（International Entrepreneur Rule ）的新規定，將允許部分外籍創業者在美國居留，時間可長達5年。公示后的45天內，移民局將接受一起公眾對這一新規定的意見和建議，之后移民局將決定是否推行這項政策。
這是美國總統奧巴馬在11月總統大選前又一次利用行政命令，繞開國會立法實現自己意愿的嘗試。這次奧巴馬推進的政策被媒體廣泛稱為“創業簽證”。移民局可以使用現有的行政權力實現這項規定，而不需要獲得參眾兩院批準。
白宮在發布的新聞稿中提到：“今天將是吸引全世界最優秀、最聰明創業家來美國開創下一代偉大公司和在美國產生大量工作崗位的重要一步。移民創業家一直在全美范圍內對美國經濟有著卓越的貢獻。每四個小型企業里就有一個是移民創辦的。全美高科技創業公司尤其是硅谷的創業公司也有很多移民創辦的。研究表明40%的財富500強是由移民或者移民的孩子創辦的。”
申請標準可能放水
美國元臣國際律師事務所創始人陳帆告訴第一財經記者：“申請‘創業簽證’最大的挑戰是沒有先例可循，標準也不是很細致，所以有可能會出現放水。”
按照公告的解釋，要申請“創業簽證”的申請人要滿足兩個條件。第一，必須在美國成立公司，并且必須持有至少15%的所有權，而且在該公司擔任重要職務。第二，至少獲得來自政府有關機構10萬美元的獎勵或資助，或合格的美國投資人34.5萬美元的投資。
目前，如果創業者要通過辦理簽證進入美國可以通過工作H簽證，跨國高管L簽證，或者是卓越O簽證。
其中最容易申請的是工作H簽證，但是因為工作H簽證對雇傭公司有一系列的要求，同時工資不得低于美國平均水平，所以新成立的小公司很難達到這些要求，無法為任何雇員辦理工作簽證。即使創業公司已經足夠成功能夠達為員工辦理工作H簽證的時候，還會遇到到當年簽證名額用完等問題。工作H簽證有每年6萬5千個名額的上限，通常每年4月1日移民局開始接受申請當天就收到超過上限的申請，最后必須在申請者中抽簽，抽中者才能辦理當年的工作H簽證的時候。這就造成很多媒體上報道的創業公司CEO被迫離境，在新德里美國大使館前搭帳篷等待簽證的故事。
跨國高管L簽證要求申請人在美國公司的海外分支工作至少一年，對剛畢業打算留美的學生不適用。而且跨國高管L簽證也對最低工資有要求，對于創業公司也是額外的負擔。
卓越O簽證雖然不需要雇主的支持但是對申請人要求很高，需要申請人在6項卓越能力中至少證明4項。由于該簽證更多的是為了學科帶頭人，體育金牌得主或者藝術家來美國所設計，創業者要滿足這些條件比較有難度。
而現在申請“創業簽證”第一條非常容易滿足。第二個條件要求的美國投資人需要有以往投資成功的記錄才能被認定為符合條件的合格投資人。第二條如果不能滿足，但申請人若能提供足夠證據以證明公司有快速發展和在美國創造就業的前景，也有希望得到批準。
這樣的規定彈性就比較大，在實際操作中由于“創業簽證”無法可依，是個案審批，所以如果有些勉強的個案得到放水批準也不足為奇。
按照白宮預計，每年大約會有3000人得到“創業簽證”。
不是簽證更不是“綠卡”
陳帆表示：“所謂的‘創業簽證’其實不是簽證。其英文是Parole，中文翻譯是移民‘假釋’，是政府允許一個人在沒有簽證的情況下合法留在美國的一種行為。”
在美國設立一個新的簽證種類必須得到國會立法批準，簽證能夠發放的上限也必須由參眾兩院批準。而Parole則由移民局簽發。最普遍的Parole是俗稱“回美紙”的文件，給予那些已經申請將身份從簽證調整為綠卡但還在等待綠卡最終批準的人合法居留和進出美國的資格。
“有了‘創業簽證’將可以合法呆在美國2年，到期后可以再申請延期3年。其間，持有人將只能為他創立的公司工作。而他的配偶將有資格合法申請工作許可證（EAD卡），為任何公司工作。” 陳帆說，“這個‘創業簽證’適合在美國畢業的學生通過自己創業留在美國，或者是人在國外需要來美國創業的人士。”
因為這個所謂的“創業簽證”只是移民“假釋”，并不是簽證，所以不需要國會通過，也沒有名額限制，但是同時也不能像工作簽證持有人那樣申請工作類綠卡。當然，“創業簽證”更不是綠卡，5年期滿之后就不能繼續利用這個“創業簽證”留在美國。當然，申請人還是可以通過申請工作簽證來正式進入美國的移民體系，最終獲得綠卡。
“消息公布后有不少人來詢問，但是總是把這個所謂的‘創業簽證’和投資移民比較。但‘創業簽證’并不是把投資移民的資金需求從最低50萬下降到34.5萬。投資移民主要是吸引美國以外的資金進入美國，資金必須是申請人自己合法所得。另外，‘創業簽證’是為了留住人才，資金是已經在美國的國內資金，而且不能是申請人的。” 陳帆稱。
國會不作為的產物
“這次奧巴馬是動用了行政權力在目前法律允許下對移民制度進行了修正。按照現在的國會現狀，要通過移民改革法案需要很長的時間。” 陳帆律師說。
改革現行美國移民法的呼聲在美國一直都很強。但是現狀是人人都同意現行移民政策需要改，但是圍繞著如何去改、觸動誰的利益的問題卻一直相持不下。最終兩黨在國會相互否決，造成幾年來議題空轉，最終淪為競選炒作議題。
“創業簽證”的法案最早在2010年就進入國會討論，之后根據兩黨相互磋商，一再修訂。最新的版本是2013年1月被提出，目前還擱淺在委員會審議階段。
目前不是所有移民政策改革倡議者都支持向高學歷移民傾斜的政策。他們認為，無論受教育程度高低、科技方面能力強弱，移民的不同技能對于美國經濟都是有貢獻的，偏向于任何一方都會有礙于全面的改革。
2012年的移民改革法案，旨在向高科技傾斜的移民法案——“外國科技類留學生工作法”由共和黨控制的眾議院得到多數通過后，被民主黨和奧巴馬總統利用總統否決權封殺。當時投票反對“外國科技類留學生工作法”的民主黨議員趙美心在面對華裔民眾抗議的時候表示，該法案非常糟糕，因為增加給高科技人才的5萬個移民名額是以減少相同數量的抽簽綠卡名額作為代價的。按照現行法律華人沒有資格參與綠卡抽簽。
民主黨認為不應該削減現有的任何移民名額。而共和黨顯然不打算在增加總的移民名額上做出讓步。所以任何通過國會正途改革移民制度的企圖在國會和總統分屬兩黨，而且沒有政黨擁有絕對多數國會議席的政治現實下都難以得到通過。而奧巴馬在11月總統選舉之前用行政命令提出“創業簽證”不僅事實上實現了增加移民名額的民主黨的主張，更加在11月總統選舉中為希拉里拉來了選票。畢竟，如果特朗普當選，這種行政命令產生的“創業簽證”隨時可能會被新的行政命令所取消。