原標題：如何加快推進城鄉一體化
專家呼吁重啟“撤縣改市”
“在城鄉一體化的進程中，關鍵的一點是要解決人往哪里去的問題。我們需要有大量的中小城鎮，這里的中小城鎮不是空間上的城鎮建設，而是從體制上認可的城市身份。這是我們在行政建制上最大的難題。必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎。”國家行政學院經濟學部教授馮俏彬說
法治周末記者 汲東野 法治周末實習生王琢磊
就像電視節目《變形記》中所錄制的，中國存在著對比鮮明的兩種面貌：城市和農村。當你身在北京、上海、廣州、深圳等國際大都市，你不會懷疑正身在一個財富、物質極大豐富的發達國家，但當你深入中國西南、西北等地的小村莊，也會被他們落后和拮據的生活現狀所震撼。
國家統計局今年1月發布的2014年經濟數據顯示，目前，中國的城鎮人口占總人口的比重達到54.77%。這個數字不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平。
4月11日，由華夏新供給經濟學研究院、中國新供給經濟學50人論壇主辦的《中國2049戰略》課題中期評審匯報會在北京舉行。會上，就如何破解和推進中國城鄉一體化的發展問題，國家行政學院經濟學部教授、博士生導師馮俏彬從制度供給和制度創新的角度提出了建議。
馮俏彬認為，推進城鄉發展一體化的核心是解決三農問題。她建議，“十三五”期間，將改革重點集中到以縣鎮為主的政區改革上，推動一大批符合條件的縣、鎮由農村政區向城市政區轉化。
就在這次會議的前三天，4月8日，廣東省政府與住房城鄉建設部簽署了共同推進城鄉規劃建設體制改革試點省建設合作協議。
雙方將以部省合作的方式，共同推進城鄉規劃、新型城鎮化規劃建設、綠色建設體系、住房制度、現代建造、行政管理等方面的改革，將廣東建成國家城鄉規劃建設體制改革試點省。
仍處在城鄉統籌階段
2014年公布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，到2020年，我國常住人口城鎮化率將達60%左右，戶籍人口城鎮化率將達45%左右，并努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
此后，在今年召開的全國兩會上，李克強總理政府工作報告指出，2015年，要推進新型城鎮化取得新突破。
他提出，城鎮化是解決城鄉差距的根本途徑，也是最大的內需所在。要堅持以人為核心，以解決“三個1億人”問題為著力點，即“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”，發揮好城鎮化對現代化的支撐作用。
有專家認為，這表明，政府已經把“城鎮化”問題提到了一個新高度，也將其視為中國繼續釋放增長潛力的重要著力點。
事實上，我國的城鎮化水平總體不均衡。我國東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中西部地區分別只有48.5%、44.8%。
據新華社近日發表的“首季經濟觀察”稱，2015年首季，中國經濟下行壓力依然巨大，挑戰嚴峻。種種跡象表明，制造業和房地產等傳統拉動經濟增長的領域呈現乏力態勢。在一系列政策的刺激下，目前，房地產市場正處于調整期，部分城市商品房交易量企穩回升，改善性需求積極性提高。
據中國國家統計局數據，2014年中國房地產開發投資同比增速降至10.5%，比上年回落9.3個百分點。
中國國務院發展研究中心宏觀經濟研究部部長余斌指出，2014年年底中國的城鎮化率為55%，與2030年70%的目標還相去甚遠。預計直到2030年，中國都將處于城鎮化快速推進階段，且城鎮居民對住房的改善性需求很大。“從這個角度來說，中國房地產在未來很長時間都會具有良好的發展前景。”
他表示，未來中國國內生產總值（GDP）同比增長可達7%左右，城鄉居民收入增長亦可達到這一水平；再加上每年城鎮化水平提高大概1個百分點，“這兩個因素加在一起，可以支撐未來房地產市場、房地產投資7%-8%的增長速度”。
城鄉發展一體化帶來的流動和需求一定程度上會促進相關經濟產業的發展，然而，在如今經濟形勢嚴峻、工業企業經營狀況不好，房地產不景氣的情況下，如何搞好城鄉一體化，是很多地方在著力思考解決的問題。
馮俏彬的研究顯示，當前，我國城鄉一體化還面臨著五大突出矛盾和問題，比如，城鄉居民收入差距仍然較大，城鄉社會事業水平差距明顯，農民工市民化“門檻”較高，城鄉要素流動很不暢通，農業落后，鄉村凋敝等。
她認為，其中，城鄉要素的流動很不暢通是目前最嚴重的問題。“國內統一市場，就是說要素可以平等、自由的流動和交換。而在這個方面，只有農民工進城，即勞動力從農村到城市的流動做到了。除此之外，其他要素的流動進展相當有限。”
馮俏彬把從現在到2049年，實現我國城鄉一體化分為三個階段：統籌城鄉發展、建設城鎮體系、城鄉一體化。“目前，我國在城鄉一體化的道路上，仍停留在城鄉統籌階段。農村向城市的單向人口流動帶來了城鄉二元結構的松動，但這個松動還很有限。”馮俏彬說。
根據馮俏彬的城市化進程模型研究所示：2049年，我國的城鎮化率可以達到83.85%，根據聯合國人口司的預計，2050年，我們城市化率大概是在76%左右
“撤縣改市”迫在眉睫
馮俏彬說，城市化的根本內涵就是城市人口增加，農村人口減少，這是最直接、最簡單的邏輯。
“城鎮化率達到80%，也就是需要12億人住在城鎮，現在6億多再增加5億多人的話，現在城市都擠成什么樣子了？生活水平大幅下降，12億人擁擠在城市你再怎么建設也來不及。”全國政協常委、北京大學光華管理學院名譽院長厲以寧教授曾表示，“所以一定要走適合中國國情的道路，中國的城鎮化率應該是老城區向新城區到新社區。”
“在城鄉一體化的進程中，非常關鍵的一點是要解決人往哪里去的問題。我們需要有大量的中小城鎮，這里的中小城鎮不是空間上的城鎮建設，而是從體制上認可的城市身份。這是我們在行政建制上最大的難題。”馮俏彬說。
根據全國第六次人口普查數據顯示，2010年，我國50萬以下人口的城市共有380個，即小城市的數量為380個。
“現在從我們行政體制基本上限制中小城市的建設，中小城市基本上處于高度停滯階段。”馮俏彬說，“在行政區劃方面，縣和鎮是農村政區的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，縣改市的政策全面叫停。近兩年，才剛有松動，放了幾個縣改市。”
馮俏彬發現，在限制縣改市的同時，部分有需求的地方把方向轉向了“縣改區”，或是“省管縣”，而有些時候，這種“改”是違背經濟規律的。
根據民政部數據，全國市轄區數量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市則從400個下降到369個。一些百強縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變為市轄區。
馮俏彬在研究中建議：在“十三五”期間，必須要順應我國城市化發展的需要，將改革重點集中到以縣鎮為主的政區改革上，推動一大批符合條件的縣、鎮由農村政區向城市政區轉化。
據悉，全國已有165個縣“撤縣設市”申報材料已報國務院排隊待審批。
馮俏彬提示到，行政體制改革會給財政體制改革帶來種種的困擾，而行政體制里最大的問題就是農村政區向城市政區轉化基本上沒有通道。
“必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎！”馮俏彬表示。
“在執行中，縣改市對于很多官員來講意味著更大的權力，更多的財政收入等，所以，縣改市在控制不好的情況下，確實意味著機構、官位以及行政成本的急劇增加。并且，由于民政部提出的縣改市的標準已經嚴重過時，已很難起到篩選的作用，就很少有縣改市獲批了。”馮俏彬分析說。
研究建議，為了防止曾經縣改市出現的問題，重啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標準，從經濟、人口、社會發展、市政設施四個方面，分東、中西部給出量化條件。標準只是撤縣改市的“門檻”，而不是充分條件。另外，還要，適度弱化行政級別與權力大小之間過于緊密的關聯。
研究還發現，改革開放以后，形成了一大批巨型鎮、特強鎮、特大鎮。其中，根據六普的數據，廣東佛山市獅山鎮常住人口已經達到665000人。常住人口排名前十的鎮中有六個都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過35萬人。
馮俏彬建議，應該擴大鎮級市的試點。“可以在經濟、人口、社會發展、市政設施、區位等方面設立具體的標準以規范鎮級市的設立。例如，其中，在經濟方面，她建議，全鎮的財政總收入位于全省鎮前列，第二三產業增加值占鎮GDP比重的80%以上，第二三產業從業人口比重達到80%以上。”
推進城鄉基本公共服務一體化是關鍵
除了從改革行政體制的方面解決城鄉一體化中“人往哪里去”的問題，研究表明，推進城鄉基本公共服務一體化是城鄉一體化進程中的最關鍵問題，是龐大農村轉移人口市民化的根本之策，是城市工商資本下鄉的前提條件。
“解決‘三農’問題要在城市化、工業化、市場化和全球化的背景下解決，解決這個問題農村的問題不能靠農村自身解決，一定要和城市聯動，聯動有個重要的問題，城里的人員、城里的工商資本、城里的要素要能下鄉。”馮俏彬認為。
研究認為第一層次的基本公共服務包括義務教育、醫療衛生、社會保障、勞動就業服務、住房保障等方面的服務保障。
但是，城鄉基本公共服務一體化并不容易做到，馮俏彬的研究認為，推動其實現，面臨著制度障礙。第一，城鄉基本公共服務制度碎片化、標準不統一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域會造成制度不一樣。
“第二，財政部門對基本公共服務涉及到的權力性支出充滿了畏懼。權力性支出是一種法定支出，涉及農業、教育、科技等領域。財政部門在十八大三中全會報告中非常重要的突破就是要取消財政支出和某些重點支出掛鉤事項。但是，對于權力性支出究竟要控制到什么程度，是現代財政一個可以商討的話題。”馮俏彬說。
第三，中央與地方之間在基本公共服務方面的相關事權、支出責任迄今沒有劃清。
“第四，整體推進與地方試點之間存在內在矛盾。試點之后的結果就是地方試不下去，比如江蘇和安徽做的試點，試點農民工市民化與財政轉移支付掛鉤。后來我們了解到，因為人是流動的，變化的試點測算無法進行。”
對此，研究也提出了相應的政策建議，在促進社會公平、共享經濟發展成果、保持財政可持續、為經濟長遠發展夯實基礎的原則下，逐步推進城鄉基本公共服務的均等化。要建立基本公共服務的國家標準，同時允許基本公共服務的合理區域差異。要加快推進城鄉基本公共服務的制度銜接、并軌。要將社會保障明確為中央與地方共同事權，中央制度要承擔主要資金責任，地方政府負責管理營運。要強化升級政府的“轄區責任”。社會保障全國統籌要有時間表和路線圖。