6月1日起，南京市所有行政執法部門將在半年內對全部執法權力進行量化、細化並公布實施。這意味著，今後罰款的額度、拘留的天數、扣押的期限，會變得“不好商量”或“沒得商量”。

　　根據新近公布的《南京市規范行政執法裁量權規定》，南京行政權力清單上的10種行政權力，包括處罰、許可、強制、征收、征用、獎勵、確認，共5000餘項權力事項，全部制定全市統一的行政執法裁量權基准，即對執法權逐一建立具體的細化標准，賦予裁量權明確的法律效力，一把尺子量到底，克服裁量的隨意性，抑制權力尋租，同一案情，只能有相同的處理結果。

　　執法不公和隨意執法，問題突出。規范執法裁量權，各地都在推進。南京市法制辦介紹，多數省市僅對行政處罰的裁量權進行細化，而南京將政府部門所有行政執法權量化、細化，作為辦案依據，此舉開了全省先河。

　　自由裁量權的彈性空間有多大?

　　南京市環保局法規處處長石勇說，法律賦予行政機關及執法人員一定程度自由處罰的權力，不少汙染案處理中，處罰結果可能相差數倍甚至數十倍金額。像《水汙染防治法》對超標排放的處罰，是責以限期治理，處以繳納排汙費數額2倍以上5倍以下的罰款，處罰便有了彈性空間。在現行環保法規中，處罰金額自由裁量幅度較大，低則100元以上1000元以下，高則10萬元以上100萬元以下;罰款倍數最低1倍，最高5倍;罰款比例最低的10%以下，最高的50%以下。處罰方式有近40項，如對水汙染的處理，除限期改正、罰款，還有停產整頓、停業關閉、移交司法機關追究刑責，采用哪種方式，都有彈性。

　　省內一家民營企業負責人介紹，公司一名新聘員工沒簽勞動合同，人社部門查處，按法律條款，可處500元至2萬元罰款，結果執法人員罰2萬元。企業對處罰不服，申請行政複議，結果敗訴。法院對行政訴訟案的判定，只是合法性審查，只要行政部門執法不違法，都支持原判結果。

　　“罰幾百，還是罰幾萬，全憑他一支筆，這是法律允許的，你一點辦法沒有。”上述負責人說，即便企業不違法，執法人員常上門檢查，也讓企業吃不消。最近，工商部門就多次上門檢查發票，對企業餐飲報銷發票提出質疑，認為企業靠請客戶吃飯，爭取訂單，搞不正當競爭。他只得四處找人，“努力協調”。

　　省內一位環保設備生產商直言，最懂法的就是執法部門，怎么處罰他們都不違法。他剛繳完一筆罰款，起初，執法人員要罰500萬元，拖了4個月，最後罰了10萬元，兩種結果都合法。他感慨，企業有法務部，有專家顧問，但最終還是靠關系。這位在市場摸爬滾打30年的民企老總抱怨，疏通人脈、維持關系耗費大量精力。他總結出兩條：盡量不違法;逢廟就燒香磕頭。

　　高彈性的行政處罰權影響環境管理，為確保結果公正，南京環保局6年前即啟用行政處罰裁量輔助決策系統，執法人員按表格要求調查、取證、檢測，最終處罰權交給電腦。所有處罰案件上網公布，人人可查。

　　去年以來，南京處理6起超標排放案，罰款無一相同，最少的南京高欣水務有限公司，罰了12.3萬元，最多的中石化揚子石油化工有限公司，罰了24萬元。對此，無人提出異議，因為罰多少都是電腦算出來的，而非人為決定。南化公司多次受到環保部門查處，公司安環處處長唐世發說，每次查處，執法人員都把現場筆錄、現場照片、相關檢測數據輸入辦案系統，系統自動生成處罰結果，大家心服口服，用不著找人疏通關系。

　　一套較為完備的處罰決策軟件，背後是對成百上千種違法情況的分析總結，工作量巨大。南京市公安局啟動賭、毒、娼案件網上處理，輸入違法人和違法事實，網上辦案系統自動生成處罰結果。南京後宰門街道派出所教導員劉寧介紹，以前，基層派出所自由裁量權不小，不少案件，能罰款了事，也能關你15天;而現在，是罰款500元，還是拘留15天，不是領導，而是電腦告訴你。

　　大多數行政處罰權是通過分檔、分級，減少裁量空間。按《南京市容管理條例》，建設單位無許可處置渣土，可處以3萬元以上、30萬元以下罰款。該市鼓樓區行政執法大隊大隊長章曉勇說，這么大的處罰空間，極易導致權力尋租。去年，南京城管在3萬元和30萬元之間，以10萬元、20萬元為界，分成4個罰款等級，倒土多，罰款就多，減小自由裁量的空間。本報記者顏芳

　　【專家視點】

　　我國立法相對集中在國家層面，而國家立法強調原則，使用大量定性標准，如“可以”“從重”“從輕”“根據不同情節”“根據所造成的危害後果給予處罰”，執法缺乏量化尺度，自由裁量空間大，導致執法權濫用。南京建立全覆蓋的自由裁量權基准，解決法定授權如何公正執行，對依法行政具有現實針對性。

　　——南京大學法學院教授王太高